我国的土地储备制度：纠正市场失灵还是弥补计划缺陷

      1996年8月上海成立全国第一家城市土地收购储备机构—上海土地发展中心，随后，城市土地储备工作在全国相继展开。我国的城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转换或到期回收等方式，从把分散在土地使用者手中的土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了征地补偿、房屋拆迁补偿安置以及必要的基础设施建设后，再按照供地计划将土地投入市场的制度。

      2004年3月国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71），要求各地严格执行国土资源部2002年5月发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称“第11号令”）（注：第11号令改革了沿用多年的协议出让方式，规定自2002年7月1日起商业、旅游，娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。），协议出让土地中的历史遗留问题必须在规定期限处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。土地批租交易活跃的城市，如北京、上海等地首当其冲，土地储备进入实质性的实施阶段，成为各界关注的焦点。

      目前，学界对我国土地储备制度的研究涵盖的范围比较广泛，包括土地储备制度功能定位研究、土地储备收购性质定位研究、土地储备运行模式的比较研究、土地储备范围的研究、土地储备资金筹措与运行风险的研究等等。此外，对土储备量、储备周期、收购补偿价格和标准、法律保障等问题的研究都有涉足，但以上研究的不足之处在于，未将我国的土地储备制度纳入建设用地供应管理制度体系中加以研究，忽视了对土地储备制度形成的过程和背景的实证考察和分析，缺乏对我国的土地储备制度的意义和作用的认识和思考，从而影响到对土地储备制度绩效的正确评价。

      本文从分析一般意义上的土地储备的含义出发，认为，在市场经济下，作为一项经济政策，土地储备是在于调控市场价格、弥补市场失灵。通过对我国土地储备制度背景的实证分析认为，建立土地储备制度的主要目的是保证建设用地计划管理目标的实现，我国的土地储备制度不是为了纠正市场失灵为了弥补计划缺陷。

      一、一般意义上的土地储备和土地储备制度的国际比较

      一般意义上的土地储备是指，在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构将其获取并持有，以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益。

      政府对那些关乎国计民生的重要资产或物资实施储备往往是一种重要的战略手段，比如石油储备、粮食储备等，是针对未来可能出现的短缺危机（主要是因短缺引发的突发事件）的一种应对措施。在物资短缺时，储备能够使市场产生足够的信心，不至于造成心理上的过度恐慌，同时对破坏市场的投机行为具有一定的威慑作用。储备本身还是天然的调控工县，运用储备能够适时调剂余缺，调控市场价格，维护市场均衡。如图1，假如在某一时期，石油或粮食的正常消费需求量为OQ[，（n）]，供给曲线S[，（n）]，是维持正常消费的最低保障，此时价格维持在P的水平，当市场出现了急剧的短缺，例如出殃世界性的石油危机，或大面积的自然灾害而引发饥荒时，供给曲线右移到S[，（S）]，价格上升到P，为解决短缺危机向市场抛售QQ[，（n）]数量的储备物资能够使供给曲线恢复到S[，（n）]，从而使价格稳定在P的水平上，市场恢复正常的均衡，因此储备不是政府干预市场的重要手段。

      

      图1 储备和市场均衡

      国外的土地储备制度最早可追溯到1896年的荷兰。自二十世纪初以来，瑞典、瑞士等许多欧洲国家也相继建立起了土地储备，此外，加拿大、澳大利亚等国也实行土地储备，美国的夏威夷、纽约等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。从政策的目标看，各国实施储备政策的目标基本定位在，促进城市有序、均衡，提供住宅，改善城市生活环境，抑制土地投机和平抑地价。从建立土地储备制度的动因看，大多数国家建立土地储备是为了解决由于城市人口急剧增加，住房供给短缺、房屋和土地价格高涨，城市的低收入家庭的居住、生活环境恶性化等城市发展问题。尽管储备具有天然的调控功能，但是，单纯将储备作为调控土地市场的工具则显得单薄且不现实，因为储备的使用主要在于增强市场的信心，对土地投机行为起到威慑作用，是一种战略措施，而单靠抛售或增加储备来调控土地价格在短期内可能奏效，但长期则不现实，因此，土地储备制度往往与其他政策相互配合发挥作用。城市土地储备配合城市发展规划、政府的公共住房政策等的实施，成为政府克服市场失灵的重要的经济政策之一。

      二、建设用地供应管理中的市场：市场失灵了吗？

      根据经济政策原理，当市场经济中追求其自身利益的个体经济主体的决策结果不能满足特定的需要时，如存在非自愿失业、通货膨胀等，那么就需要一个追求社会目标或集体目标的经济主体予以干预，因此，一项经济政策的初衷总是为了纠正或弥补市场失灵。那么，我国建设用地供应管理中是不是存在需要纠正的市场失灵？建立土地储备制度的意义何在？

      1、上海的“土地掮客”（注：资料素材来源于沈浪，上海盘活6000公顷闲置土地难题，21世纪经济报道，2004年2月23日。）

      目前，房地产开发商获得土地的途径主要有三种，一是通过协议、招标、拍卖等形式从土地的一级市场获得；二是通过土地使用权交易的二级市场获得；三是通过企业并购方式获得。为了充分有效使用有限的土地资源，国家以颁发土地许可证的形式来进行房地产开发，许可证是政府创设的进入壁垒。由于一级市场上的土地交易大多采用协议的方式出让，结果往往是只有那些具有政府背景，或与政府有千丝万缕关系的开发商才能凭借“人脉”打通各种关节，取得土地。政府的进入壁垒一方面导致了严重的土地寻租和“圈地运动”（注：正是由于许可证制度，才使得有门路搞到许可证的开发商千方百计多圈一些地，以阻止其他企业进入到房地产市场中来。），另一方面也使政府无地可供，土地大量流向二级市场。尽管有关法律对进入二级市场交将近的土地作了严格的界定（注：《城市房地产管理法》第38条，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：一是按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地作用权证书；二是按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。），但哪里有需求，哪里就有市场，“法外”的二级市场交易事实上成了开发商获取土地的另一个主要途径。如表1对北京市27家房地产开发企业土地来源情况的调查显示，通过政府出让得到土地的企业只占到56％，有1/3的企业是通过二级市场或其他单位获得土地的，从表2看，1995—2003年，上海的房地产开发企业的土地开发投资总和（328亿元）不及土地的转让收入总和（387亿元），也从一个侧面说明土地二级市场交易相当活跃。