2002年至2003年，笔者利用在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者的机会，实地考察了美国麻萨诸塞州的地方政府运作。其中，美国对地方政府官员的监督制度，给人留下了深刻的印象。虽然美国地方政府实行的是自治制度，但是他们的做法仍有值得我们借鉴之处。 美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构 如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构，是最方便不过的事。现年55岁，在美国地方政府工作了30年，并在北卡罗莱那州的杜汉姆市和麻萨诸塞州的艾莫斯特镇两个地方政府中担任了22年半市镇经理的伯瑞·迪·卡斯迪欧先生，在我对他进行访谈时交给了我一张他总结出的美国政府组织结构的表格，即：美国政府分联邦政府、州政府、市政府、镇政府（公司）四个层次，各级政府都是由选民选举产生；在基层，市、镇政府一般为公司式治理，选民即股东，执政领导为总裁，或经理，或首席执行官。 市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。在公司治理结构中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或市政经理（行政长官）、市政理事会（立法机构）也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市政理事会或镇会议讨论决定，市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责。我感到，美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想市场经济体制是一种基本的经济社会形态，它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。 地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生 由于地方政府运作的是公共财政，使用的是公共权力，花费的是纳税人的钱，照顾的是公共利益，所以，美国地方政府的组织人事安排，并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构，而有其自身的特点。在考察中，我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同，在于地方政府中不仅州长、市长和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且，政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长，市长和理事会任命。 我考察了2002年美国的中期地方选举。这次地方选举的初选在2002年的9月17日，最终选举是11月5日。参选的政党除了传统的民主党和共和党外，还有自由党和绿党。此外，也有独立人士参选。原先在我的印象中，中期选举不过是改选麻萨诸塞州在国会里的参众议员和州长，看到选票后才知道，这不仅仅是改选麻州的1名参议员和1名众议员，以及州长，而是要对13个职位的人选进行改选，还要对麻州的4个重大问题进行全民公决。这13个职位是：国会参议员、州长、副州长、州级大法官、州务卿、州财长、审计师、国会众议员、市政议员、州法院参议员、州法院众议员、地区刑事法官与地区民事法官。 在州一级政府如此，在地方政府中也如此。在麻州的艾莫斯特镇，我了解到，由于镇政府操持的是公共财产，所以政府一些管理部门的领导人直接由选民选举产生，如住房管理局、再开发委员会、教育委员会。财政委员会领导则由选民选出的镇代表会议直接任命。这是第一层。第二层是由理事会直接任命的各种机构领导人，如人力资源委员会、住房合作部门、政府商业关系委员会、选民注册部门、土地规划批准理事会、设计审查理事会、儿童服务咨询委员会、人事部。以上这些机构有些是只具有咨询作用的，另一些则有制定规则的权力。这些部门在地方政府中的作用重大，也是最容易出现腐败等问题的地方。这些部门一方面要对选民、市政理事会或镇代表会议负责，同时也要协调好与市镇经理的关系。第三层才是由镇经理任命的部门和机构，包括：财产评估理事会、自然保护委员会、历史文物委员会、规划理事会、公共交通委员会、医疗卫生理事会、固体垃圾处理理事会、老年人理事会、残疾人委员会。据我调查，美国地方政府中采用“市镇会议+镇行政委员会”组织形式的十分普遍，大同小异，其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想，即：权力不能太集中，过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义，侵蚀选民的基本权利。所以，但凡有可能造成权力集中的地方，他们都要在制度设计上加以防止，哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。 决策中注重程序公正原则和保护少数原则 美国实行的是联邦、州、地方政府三级架构。在地方政府的日常决策中，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。这明显得益于美国民众的自组织水平比较高，他们中的大多数人都是各种非政府组织中的一员，他们也可以参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交给代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交给全民公决。尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中可能会有利益损失的选民，仍旧可以提出新的修改意见和提出新的利益损失补偿办法，要求地方政府予以考虑和解决。我在艾莫斯特镇调查时，就碰到了这样一个例子。2002年初，该镇部分选民提出，为了给本镇青少年足球协会在本地开展这项运动创造好的条件，建议镇政府出资6万多美元对社会上的5个足球场进行维修。此事立即在选民中激起了热烈的讨论。赞成者认为不能让我们的孩子在坑凹不平的场地上踢球，这会伤害孩子们的身体。反对者认为在这些球场上踢球的孩子有45％不是本镇人，而且学校里也有操场，本镇还有更需要用钱的地方，不能把钱就这么花了。住在足球场附近的居民更提出那里道路较窄，修好球场后必然交通就拥挤了，会给附近的居民生活造成很大的影响。此事在经过4个月的反复讨论和听证后，在镇代表会议上进行了表决。表决前，赞成和反对的双方都向代表们做工作，向居民发宣传材料，青少年足球协会还组织了不少中小学足球队员来到会场外进行声援。表决结果是赞成方以2/3多数获得通过。此项决议将列入下一年度的预算之中。我本来以为这件事到此就为止了。后来的发展证明，美国地方政府决策中的民主精神就在于保护少数。居住在足球场附近的居民在决议通过后，又联名向镇政府提出了不能拨款维修足球场的动议。他们认为维修后的交通拥挤和环境污染将极大地影响他们的生活。虽然他们在上一个决议的表决中是少数，但这次他们提出的问题，又将进入一个新的轮回的辩论之中。
