社会公众赋予政府的公共权力是靠预算来约束的。部门预算改革，不只是具有控制工具的功能价值，而且有促使政府及其部门进行自我革命的制度价值。 预算管理是公共管理的重要内容。部门预算改革是公共管理领域的重大创新，不仅对预算管理将产生革命性的影响，而且对整个公共管理也会带来全新的变化。部门预算是适应市场经济要求的一种公共收支管理模式，对政府及其各部门的目标、行为方式和绩效都会产生基础性的作用。这意味着公共管理要更多地考虑公共财政的要求，在许多方面要更多地受到财政的约束。可以这样认为，脱离预算约束的政府，很难说是一个负责任的政府；脱离预算约束的政府部门，也不可能是一个负责任的部门。在某种意义上，社会公众赋予政府的公共权力是靠预算来约束的。因此，部门预算改革，不只是具有控制工具的功能价值，而且有促使政府及其部门进行自我革命的制度价值。它对政治、经济的影响远不是短期的和表面的，它所带来的将是对政治、经济制度改革的有效促进，以及它自身作为管理制度和管理工具的深刻变革。 部门预算改革包含了双重价值：制度价值和工具价值。作为制度，部门预算提出了新的目标：为社会公众服务，而不仅仅是为政府自我服务。财政是政府的经济基础。因此，这个目标不会仅仅局限于财政领域，它将以基础性的作用辐射到包括政治和经济制度的整个上层建筑。作为管理工具或控制工具，部门预算提供了新的方法、手段和途径，如细化，使公共收支更透明；再如绩效评价，使公共收支更有效，即更好地满足社会公众的需要。 一、部门预算改革的制度价值分析 部门预算的制度价值，一方面是由其改革所推动的政治、经济制度的改革来体现，另一方面，则是由作为预算主体的部门自身改革来实现。 （一）政治效应 我国部门预算改革是适应政府转变职能的要求而进行的。通过部门预算改革，将在预算管理上更加全面、详细地体现社会公众的意愿，同时又约束了政府的权力。对我国的政治运行将会产生正面的推动作用。也可以说，预算改革是政治制度自我改革和完善的一个重要突破口。 1.政府各行政机构的设立和运作，是政府履行职能的必要条件。 通过部门预算改革，能更好地满足国家各级权力机关、行政管理机关和公共事业单位行使职能的财力需要，为国家各级权力机关、行政管理机关领导和组织社会主义政治、经济、文化活动提供财力保障，有利于政权的巩固。 部门预算改变了原来部门间不透明的状况以及按收支基数编制预算的办法。部门间不透明，使财力分配产生严重的信息不对称，必然导致财力分配的不合理，必然影响一些行政机关的正常运行。另外，经过长时间的累积，按基数加增长办法编列的预算，与发展变化了的部门状况已很不适应。这使部门间“苦乐不均”的问题更加突出，有的部门基数高，预算资金安排得多，财力相对宽裕；而有的部门基数低，预算资金的安排长期处于低水平，甚至连部门人员的工资发放都存在困难，在基层行政事业单位，这一现象尤为普遍。当然，这些问题的存在是多方面原因造成的，但传统预算制度也是一个重要的成因。部门资金过剩和严重不足的现象并存，那些资金不足的部门，其职能的履行受到影响是毋庸置疑的。而且，在这种制度格局下，还使各部门把更多的精力放在争基数、抢项目、走关系上面，影响了行政管理机关正常工作的开展。部门预算改革对改变这种局面应当说能够发挥重要作用。 2.提高政府的权威。 政府只拥有权力是不够的，它必须具有权威，才能有效地开展工作。建立良好的政府信誉，取信于民，树立政府权威，是现代政府普遍追求的目标，也是社会公众对政府的基本要求。我国部门预算改革从以下几方面有利于政府权威的确立。 （1）通过编制高质量的预算，体现政府的执政能力。 为了体现为社会公众服务的目标，部门预算改革吸收借鉴了国外在预算管理中的一些新思路、新理念和新方法。在预算编制方法、管理方式等方面都作了较大的改进，使得预算编制方法更加规范、科学，部门财力得以综合运用，部门间利益关系得以进一步协调，预算资金的使用效率也得以进一步提高。换句话说，政府预算更多地体现出社会公众的意愿。所有这些都确保了预算质量的提高。高质量的预算，从一定层面上反映了政府的治理能力，体现了政府的执政能力。 （2）预算的透明化，有利于树立政府负责任的形象。 部门预算收支内容的细化，以及相关预算内容必须详加披露的要求，既提高了预算管理水平，为防范财政风险提供了条件，也便于社会公众监督，激发了社会公众对政府预算关注的热情。预算的透明化，反映了政府敢于正视自身的所作所为，并愿意接受社会公众监督的一种负责任的态度。 （3）预算管理的相关要求，有利于树立政府廉洁形象。 部门预算必须反映所有收支、细化分类的要求，从预算管理这一层面上消除了对预算资金安排上的随意性，从制度弥补了有可能导致腐败的一些漏洞。 与部门预算改革相配套的政府采购制度、国库集中支付制度的建立，也进一步增强了预算管理的严密性，对防止政府资金的挥霍浪费以及由此产生的腐败，具有很大的互补性作用。 3.推进行政管理体制改革。 行政体制是关于行政机构设置及其各自的职责以及相互关系的一项根本性制度。尽管从中央到地方，各级政府的机构设置已经作了较大的调整，但我国的行政体制目前还存在以下主要问题：一是行政机构的设置尚带有计划经济的痕迹，转换职能不到位。二是职责重叠、交叉，部门间职责界定不清，影响了政府职能履行，降低了行政效率，损害了政府形象；三是从总体来看，行政机构内设机构过多，人浮于事，造成行政管理支出的日益膨胀。 建国以来，我国精简机构，压缩编制曾经进行了七次机构改革，尽管每次改革都取得了短期的成效，但从总体上看，始终未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种情况的产生，当然有许多原因，但一个重要的方面是政府行政脱离了预算的约束。这表现在：一是预算外资金的存在使政府部门扩张有了经济基础，甚至有的部门完全是靠预算外的收费来生存的。二是部门决策与部门的预算安排脱节，从而导致部门目标、任务的确定有较大的随意性，一旦经费不够就不断地申请追加。三是部门内的预算安排不透明，从而看不到部门间职责分工的边界。应当说，部门预算改革有望缓解这些问题，诸如部门预算的完整性要求、落实到单位和项目的细化要求、以及按照部门向立法机关报批预算的要求，等等，使政府及其部门的预算约束大大加强。政府及其部门行政的经济基础的规范化、法治化必将促进政府的行政改革和职能转换。
