一、引言 1995年以来，美国联邦政府的环境、健康和安全规制所引起的成本支出迅速增长，据初步估计，每年高达数千亿美元；到2010年的未来几年内，这些成本支出还可能以更大的幅度增长。然而，与直接的政府预算支出相比，规制的经济影响并没有得到更加详尽的研究分析。研究表明，即使以美国联邦政府本身公布的数据为基础，也有超过一半的政府规制项目不能通过成本—收益检验（Hahn，1998）。事实上，对规制进行改革的潜在收益是显著的。经过改革后，规制效果能够被极大地改善——与以往相比，利用更少的资源即可获得更大的收益。例如，研究发现，对健康方面的规制支出结构进行一定的调整后，在不增加任何额外成本支出的条件下，每年就能多挽救近6万人。 美国国会非常关心对规制的经济影响的评价。1996年，来自阿拉斯加州的参议员Ted·Stevens对1997年的政府预算案提出了一条修正案，要求预算与管理办公室（The Office of Management and Budget，简记为OMB）向国会提交联邦政府整个规制系统和单项规制的成本—收益的年度分析报告。1997年9月，作为对Stevens修正案的回应，OMB向国会提交了关于规制的第一份成本—收益分析报告。 本文简单分析了OMB的第一份报告（注：没有特别说明时，本文所提到的规制成本—收益分析报告是指OMB于1997年提交给美国国会的年度分析报告。），分析表明，虽然在估计规制的成本与收益时存在若干问题，OMB报告的基本结论是可信的。对规制项目和政策进行成本—收益分析是大势所趋，包括美国在内的各国政府在制定规制决策时，越来越多地使用成本—收益的分析方法。对此，也有很多值得中国借鉴的经验和教训。 二、经济分析与规制改革：一个历史回顾 自尼克松以来的六位总统采取了不同的规制监督机制，并取得了不同程度的成功。1971年，尼克松政府以“提高生活质量”为中心选择规制项目和政策，OMB要求联邦规制机构公布各种关于健康、安全和环境的规章制度，并负责统一协调各规制机构之间的行为。 福特总统通过颁布第11821号总统令，便规制监督过程实现了正规化、制度化，并进一步发展。该总统令规定：对所有年度经济影响可能超过1亿美元的规制项目和政策，联邦规制机构都必须向OMB提交年度经济效应分析以供检查和备案。 1978年，卡特总统颁布了第12044号总统令，要求总统事务办公室对已有的规制项目和政策进行详细检查。此外，卡特总统还建立了相互交叉、相互制约的两套机构：一是规制分析与监督办公室，由来自于总统事务办公室的代表和各联邦规制机构的代表共同组成，主要负责对现有的、大量的规制项目和政策进行梳理；二是联邦规制委员会，由各联邦规制机构的主要负责人组成。该委员会每年都出版《联邦规制年鉴》，对当年主要的规制项目和政策进行总结，指出某些重复的规制项目和政策，并对有问题的规制项目和政策进行成本—收益分析。 里根政府不但扩展了规制监督的范围和程度，还要求对主要的的规制项目和政策都进行成本—收益分析。入主白宫后，里根总统宣布规制方面的事务统一由副总统布什负责，主要是分析现有的规制项目和政策。里根总统还颁布了第12291号总统令，要求各联邦规制机构对以往所有的规制项目和政策进行成本—收益分析。在里根时代，尽管OMB无权否决各联邦规制机构制定的规制政策，但却有权将成本—收益分析报告返还给各联邦规制机构，并建议各联邦规制机构对某些规制政策重新给予解释和考虑。里根总统颁布的另一项总统令规定每年都必须出版《联邦规制目录》，对当年的规制项目和政策进行回顾分析，以确保其与政府的总体行政政策和施政重点相一致。 布什政府建立了由副总统奎尔负责的联邦竞争委员会，处理规制方面的事务。 克林顿总统的12886号总统令取代了里根总统的第12291号总统令，该总统令要求对所有的规制项目和政策都必须进行成本—收益分析。此外，克林顿总统还发起了一场旨在“再造政府”的全国性运动。与克林顿总统的行动相呼应，第104届美国国会针对制定更精确、更有效的规制体系问题展开了激烈的辩论，但其中几个要求进行更大范围的成本—收益分析和风险评估的规制改革法案却未能获得国会批准。虽然大范围的规制改革未能进行，但一些获得通过的法案却加强了国会对规制事务的监督和控制权力。这些法案具体包括1995年通过的“非政府拨款托管改革法案”、1996年通过的“小企业公平规制法案”和Stevens修正案等。虽然这些法案与克林顿颁布的总统令有所不同，但都要求联邦规制机构采取进一步的措施，尽可能准确地对各种规制项目和政策估计各自的成本和收益。 另外，很多州也开始对各自州内的规制项目和政策进行系统、全面的经济效应分析。联邦管理监督规制委员会1996年的调查表明，27个州的行政法规监督机构注意到各自的州立法机构要求对以往所有的规制项目和政策进行经济效应分析；有10个州要求对以往所有的规制项目和政策进行全面的成本—收益分析。令人遗憾的是，根据这些要求对规制项目和政策进行经济效应分析所获得的结果并不十分准确，也并不清楚分析结果如何影响规制决策的制定和实施过程。 除了美国之外，世界范围内也掀起了对规制进行经济效应分析的浪潮。然而，1997年OECD对包括美国在内的18个成员国的一项调查研究表明，这些国家对规制进行经济效应分析的结果，通常只能对规制决策的制定和实施产生某种“边际”上的影响，而对已经实施的规制项目和政策的影响甚微。但是，无论怎样，世界上大部分国家都开始在制定规制决策时认真考虑经济方面的成本—收益影响。
