一、关于预算软约束 预算软约束(SBC)是匈牙利经济学家科尔奈在分析社会主义国有企业的行为时首先提出的概念。20世纪70年代，匈牙利期望借用市场来达到其经济改革的目标。在改革过程中，科尔奈发现，社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法，使之不被市场所淘汰或清算，而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。这种现象科尔奈称之为“预算软约束”（注：科尔奈.短缺经济学[M].北京：北京经济科学出版社，1986.）。不难发现，形成预算软约束需要两个主体，一个是预算约束体，另一个是预算的支持体。一般地，资金的提供者为支持体，资金的受用者为预算约束体。预算软约束的实质是指，向企业提供资金的国家或政府，未能坚持最初的合约，致使企业的资金运用超过了其当期收益的范围，但企业没有被清算，而是在国家或政府的帮助下得以继续生存。 在之后的经济学文献中，不断有学者通过新的经济学理论和方法的引入，进一步分析和研究了预算软约束的成因，并发现预算软约束现象不仅出现于国有企业等营利性组织中，在大学等非营利性组织中也大量存在。唯一不同的是高等教育领域内的预算约束体变成了大学。本文旨在解释为什么大学预算的约束也会软化。 二、外生性解释 1.父爱情结。中央计划经济体制下，国家和大学之间存在着长期隐含合约关系，即国家有责任维持大学的长期生存，而大学对国家则负有服从一切指令性的义务。这种隐含式合约关系实际上就是一种指令—服从的关系，而不是平等的合约关系，类似于一个大的科层制企业组织，单个部门只是作为一个成本或利润中心服从整体的目标和计划，这在客观上就造成了预算软约束的问题。另外，在这种隐性合约中，国家作为合约方不能“退出”，从而不能中止合约关系（张军，1994），国家将为合约承担无限责任，直接表现为大量的大学不按实际大幅扩张，办学效率极其低下，而国家却只能以高额财政拨款为代价来维持这些低效大学的生存。按照科尔奈的观点，国家或政府同大学之间的经济关系可以用父母和子女之间的经济关系来类比，父爱情结是造成预算软约束的最直接原因(Kornai，1980)。大学遇到财务困难，国家或政府将用各种手段和方法帮助大学脱困，并使其得到发展，国家之所以这样做的原因是国家不愿意承担由于大学被清算而带来的一系列后果。另外，政府官员是由人民选举出来代表他们行使国家权力的，而政府官员除了有经济目标之外还有非经济目标，例如，他们期望通过增加就业率和保持稳定等来使自己的政治基础更为巩固和雄厚，因此，当政府官员可以对大学进行直接控制或可以有效地与大学进行谈判时，大学原有的发展能力就可能由于要适应政府官员的非经济性目的的需要而大打折扣了，而作为回报，政府官员会通过预算软约束，譬如向这些大学提供补贴等形式，来补偿大学的损失。 2.信息不对称与产品不易度量特性。承担着教学、科研以及社会服务三项职能的大学主要为社会提供公共物品和准公共物品，但是由于公共物品和准公共物品的交易没有价格信号的作用，外部性和信息不对称的特点突出，市场不能对大学的整体运行形成有效的约束，并且大学所提供的公共产品和准公共产品的质量具有难计量的特性，教育服务的质量、教学水平的高低以及科学研究的价值不像面包的质量那样容易确定，这就造成在衡量大学提供的产品质量方面，还没有一个合适的科学标准，也不可能有这么一个标准，因此我们难以确定大学领域的投入和产出关系。譬如，大学中的多数原创性的研究结论具有事前的不可预测性，如果能够预期的话，其创新程度一定大打折扣，这必然造成事前无法准确确定研究项目的预算，故其研究者可以以此为借口要求追加经费；或者，由于研究目标的模糊性，研究者也可以在不能进一步得到经费情况下，降低研究目标，降低研究质量（曹淑江，2004）。另一方面，大学和学生以及社会之间存在着很大程度的信息不对称。由于教学和科研活动都是专业性很强的工作，学生、家长和社会都不具备相应的专业判断能力，难以准确掌握相应的信息，即便知道了一些相关信息也对做出正确判断毫无益助，社会、政府和学生以及家长无法对大学的行为进行有效监督，使大学失去了约束。这是造成大学预算软约束的另一原因。 3.代理问题。代理理论启示我们，导致大学预算软约束的重要原因是：对作为代理人的大学管理者的激励与监督、约束机制不健全；最终表现为预算的软约束，甚至演变为持续的大学财政危机。 对大学管理者行为的激励与监督、约束机制是否健全，是制约政府对大学投资的效率的关键所在。研究发现，在中国公立大学传统的管理体制中，管理者的激励与监督、约束机制往往因为其业绩评价标准的模糊性和行政干预的不可避免性而被削弱。一方面，从激励机制来看，由于教育经费使用效率的最大化不是工作的唯一目标（甚至是可有可无的目标），许多与公共利益相关的非经济目标又不容易量化和精确测定，加之大学的投资效率的状况不是管理者能力和努力的真实反映，而经常受到国家政策和行政干预的强烈影响，所以，对大学投资效率的准确评估和有效激励便存在相当难度。另一方面，从监督和约束机制看，由于“信息不对称”，大学管理者和决策者不可能受到有效监督；又由于大学预算的审批权都保留在政府主管部门手中，而大学管理者通常是由政府委派而不是择优选聘等缘故，所以大学管理者不可能、也无须独自承担预算软化的终极责任。公立高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题，又存在委托人不成其为委托人的问题。在这种制度安排下，政府和大学双方都只能对预算的软约束采取忍耐和宽容的态度，政府对大学进行的投资低效率因为预算软化且不能及时得到治理和纠正，就必然持续扩大和蔓延下去。
