一、公共性：政府管制高等教育的合法性基础 不管政府是否直接经营高等教育，对高等教育的管制是必然的现象；这种管制的合法性并不在于政府对高等教育的投资与拨款，而在于只要教育市场中的无序竞争危及到公共秩序，政府就有必要、有理由、有责任把它纳入公共管理之中。当然，这种管制具有不同的内涵与模式，也具有不同的哲学逻辑。换句话说，政府对高等教育的管制带有自己的理性选择的思维倾向，尽管这种倾向通常是经验中的理性。大体来说有这么几种思维倾向。一是基于高等教育文化再生产作用的考虑。布尔迪厄在《再生产》中指出，学校教育行动的目标是再生产统治阶级或被统治阶级的文化专断。[1]葛兰西的文化霸权理论从另外的角度强调教育在启发被统治阶级的文化自觉中的作用。英国1988年课程改革就很好地说明了这一点。英国通过对全国课程的设置，加强对意识形态的控制。从这个意义上说，全国课程标准的确立，就具有了政治性，而不可能纯粹是私人领域或高校领域内的事。这是高等教育公共性的体现。 从政府成立的目的上看，政府的合理性就在于对个人权利实施保障。当一些人的受教育权利得不到保障，或者是得不到起始的公平机会时，政府干预的合法性就是自然的事了。比如，巴西一些公立大学近年来开始引进并实施“肯定行动政策”，为黑人等少数种族提供优惠名额，这表明政府对教育包括高等教育的管制，还承担着实施社会再分配，纠正社会不公，为一些弱势群体提供机会均等的救济责任伦理。制度经济学认为，政府存在的一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制。程序公正是惟一由政府来保障的公正，结果的平等在任何情况下都不可能得到保障，因为机会影响着结果；同时有大量旁人能影响到结果，而个人行为者和政府却对其中的许多人一无所知。政府的古典角色仅仅是维护法律及和平。但当再分配成为西方社会中政府的一项事务时，个人自由权和法治就处于被削弱的危险之中。因此，从长期来看，“社会公正”不可能靠政府行动来实现。[2]如何正确看待再分配？笔者认为这是一种必要的措施。诚然它有一些缺陷，可能影响到公正竞争和个人自由；但再分配作为一种政府行动至少可以缓解因贫富差距过大可能引起的社会秩序的紧张，因而有利于缓和与维护社会秩序。笔者倾向于罗尔斯而不是诺齐克。这是政府管制高等教育的第二个方面的考虑。 高等教育公共意义的具备与公共责任的扩大决定了政府管制的开始。从大学的起源来看，最早的大学都是依附于宗教，大学具有极强的宗教性，虽然它们受政府颁发的具有法律性质的宪章保护，但大学往往承担着宗教性质的责任，与社会事务和公共利益的关系不大。1862年美国《土地赠予法》颁布，州政府希望赠地大学为本州的农业和实用性科技服务，希望大学培养的人才为各州的经济腾飞作出应有的贡献。大学教育作为一种经济发展的推动器而为政府所举办。诚然，政府举办大学有很多的模式与起因，这一点安迪·格林在《教育与国家形成：英、法、美教育体系起源之比较》中讲得很清楚，并非只有美国这一种模式；然而，二战后政府对大学干预的增强这是一个公认的事实。这种干预的增强正是在大学逐步走向社会的中心之时，正是在大学公共性的增强与责任的扩大之时。因此，高等教育公共意义的具备与公共责任的扩大是政府干预的必要理由。 二、政府管制的两个限度 高等教育的公共性奠定了政府管制的合法性基础，同时也决定了政府管制的限度：即政府只管理公共事务，而把私人事务留给个人或社会。然而，公共事务与私人事务之间、公共性与社会性和私人性之间的界线通常并不是那么清楚。从经济学的话语来看，就是产权的界定往往是不完全的，在一些经济学家的分析中都假定产权要么就是完全不存在，要么就是明确得到界定，完全忽略了产权只能部分界定的可能性。[3]总有一些权利由于界定的成本问题而被置留在共同领域，政府的一个作用就是不断地界定产权。政府对高等教育产权不断界定的过程实际上就是一个对高等教育领域内的公共性与社会性及私人性之间的区分过程，也是不断地界定政府、社会、市场及高校间的各自权利与责任的过程。 政府在何种事务纳入公共视野往往是经验的产物，并非总是遵循理性的、科学的程序，有时甚至带有很多偏见。奥克肖特在《政治中的理性主义》中非常清楚地指出，政治制度的设计往往并不是理性设计的产物，而更多的是经验的产物。政府对公共事务的管理也是如此，更多的是现实的产物。譬如，政府对高等教育的干预就不是基于高等教育政策领域内的自治与控制间的冲突，而是取决于其他公共问题的出现。这一点麦克勒敦（McLendon）在《州立高等教育走上政府议事日程》一文中有深刻的分析。他认为，高等教育政策制定者首先要考虑到州政府政治状况，其次要考虑到州的社会与经济问题。高等教育的分权是为了解决本州内其他社会公共问题，维持良好的政治秩序和社会稳定与有序；当大学与政府间的冲突并不足以构成社会问题时，他们间的关系问题就不太可能纳入政府的视野。他认为大学分权问题提上政府的议事日程，既不是通过理性的、问题解决式的程序，也不是通过渐进式的政策动机。相反，高等教育分权问题进入议事日程，是由三股各自独立的分别称作政治流、问题流与方法流的汇合而形成的。也即是说，政府考虑高等教育分权问题并不是基于高等教育政策领域内的自治与控制间的冲突，而是政治流或问题流与分权方法流的结合。[4]正如马歇尔（Marshall）所说，“教育不能被看作是游离于州政府总体经济策略之外”。[5]政府对教育的管理与干预成为反映现实社会中的政治与经济矛盾的一种经验性的产物。 就西方国家而言，政府管制公共事务的经验性还表现为，政府在确定是否对某种事务实施公共管理，经常要受到各种利益团体的影响。因此说，政府在判别公共事务时并没有什么先见之明。西方的做法通常是政府管制总是滞后于社会管理，或者说政府善于让社会自行管理，只在市场或社会不及的情况下才实施管理。人们说过去政府对高等教育管了很多不该管的事，就是指政府把许多本是私人事务上升到公共事务。譬如，个人接受高等教育的费用过去由政府用公共资金支出，现在政府开始淡出，把高等教育领域诸如费用等事务交给了社会或个人。
