大学组织与市场经济有着天然的联系，而它作为专业化分工的发源地本身又是一个学术组织，同时作为稀缺资源又存在外部性问题，始终又与政府有着千丝万缕的联系。无论是市场权力还是行政权力都具有复制自身并无限扩张的天然冲动，于是需要建立权力的制衡机制。[1]因此，围绕着大学组织，实际上有三种不同性质的力量在相互作用着，即市场权力、学术权力和行政权力。我国大学现行权力结构就是这三种权力之间不断协调和制衡的结果。随着大学组织规模不断扩大，结构日益复杂，为保证整个大学系统的协调运转，提高办学效率，必须对控制组织运行的权力结构做出合理调整。据普费弗总结，组织权力学说倾向于把行政权力看成是一种结构现象[2]；行政权力作为一种政治权力还具有公共性、手段性和一元性等特征，其作用方式是强制性的推行行政命令[3]。既与大学组织结构紧密结合，相对于市场权力和学术权力又处于强势地位，行政权力调整遂成为平衡权力结构的关键。 现阶段大学行政权力调整需着力解决两个难题，即重构政府与大学行政权力分配和大学内部行政权力结构性调整[4]。前者体现政府与社会之间的复杂权力关系，即政府与作为独立经营的法人实体——大学之间的行政权力分配关系。后者反映行政权力在大学这一特征鲜明的组织实体中运行的困境，即行政权力科层制的严密性、层级性与大学作为一种以学术为根本目标的社会组织所具有的松散性之间的矛盾，核心则是行政权力与学术权力的对立。 一、行政权力重新配置的缘由 现阶段，我国大学行政权力分配中暴露出来的诸多问题，有着非常深刻的根源。从宏观上说，是政府、社会和市场三者之间地位不断调整的结果，但也是行政权力与学术权力这两种截然不同的权力相互对立的结果，而且这种对立应是导致上述问题的内在原因。在我国大学行政权力分配中这些深层次的矛盾表现为多种形态，主要有三： 1.高等教育市场的形成打破了传统行政权力在教育资源分配中一统天下的局面。从理论上讲，教育产品在消费上具有特殊性：消费效用有直接效用和间接效用之分。从直接消费看，教育具有竞争性和排他性；从间接消费看，教育具有部分的非排他性和非竞争性。教育的间接消费特征决定其准公共产品的产品属性。而从教育的直接消费特点出发，教育具有私人产品的性质，这就使得教育可以定价出售，通过市场交换，具备市场化运作的条件[5]。 相当长的一段历史时期，我国政府把教育当作一种公共事业来看待，对高等教育实行政府垄断。高等教育政府垄断局面出现在建国之初，1952年国家把各种形式的学校收归国有，政府以计划经济体制下经济发展对人才的需求为依据，确定高等教育的布局、办学规模、专业设置、教学内容以及培养模式，并对高等教育的投入和产出分配分别采用计划调配和计划分配的方式。高校则按照政府的指令，完成下达的任务[6]。可以说，在传统的以中央集权和计划为特征的政治经济体制下，高等教育是由国家完全承担的一项公益事业，高等教育被当作是一种垄断性的公共物品，各高校完全按照国家指令办学，他们之间只有合作不存在市场竞争，因而，行政权力完全主导了教育资源的配置。也正因为行政权力拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化，导致行政行为错位。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象，有的部门为了自身利益，滥用行政资源，造成教育行政行为的严重错位，错位的教育行政又会引起教育的错位发展，进而损害社会经济的可持续发展。而行政权力介入过多，教育犹如带着铁链跳舞，无法发挥主体自身的主观能动性，根本谈不上提高办学效率。再次，在以科层为核心的教育管理体制下，由于行政权力监督主体的缺失，在教育资源配置过程中容易出现权力寻租现象。[7] 在我国，高等教育市场是计划经济体制得到改革之后逐渐成长起来的一种特殊的市场形式。从实践发展来看，伴随着国家宏观政治经济体制的转变，我国进入了全面转型时期，市场经济的发展日新月异，在资源配置中“看不见的手”发挥着越来越重要的作用。在高等教育领域，由于具有公益性这一特殊性质，虽然政府垄断的情况在很大程度上仍然存在，但是政府垄断所赖以生存的基础已经不复存在了，市场权力正逐渐渗透到完全由行政权力把持的高等教育事业之中去。教育资源的配置逐渐市场化，在传统国家垄断的公共教育体制之外正形成一种新的、建立在自愿贸易基础上的教育提供方式——市场化公益行为。[8]这些变化说明，在我国高等教育体系中，传统的计划指令性运转方式已经被打破，高等教育不再仅仅是一种事业，其产业特点也得到了体现。 在高等教育市场得到培育和发展之时，行政权力对市场的调控乏力逐渐显现，即在高等教育领域出现了在其他经济领域共同面临的困境——政府失灵。当高等教育被作为一种垄断性的公共产品看待时，高校完全按照政府的指令去办学，因而，高校在进行人才培养、科学研究和服务社会的过程当中无需考虑所培养的人才是否具有社会竞争能力，科研成果是否具有较高的社会价值，服务社会的功能必将大打折扣。各高校之间缘于政府指令性计划，只是合作关系，而不存在市场竞争关系，因而高校之间没有谋求自身发展空间的激励，办学效率普遍不高。在忽视市场配置教育资源之时，政府所提供的教育服务不是社会的真实教育需求的体现，政府对高等教育的投入也不能反映整个社会高等教育的培养能力。这些情况都表明单一的政府行政权力模式对高校发展的负面影响越来越大。 正是市场的介入和政府失灵的出现，使得行政权力在高等教育体系及高等院校中的支配地位受到质疑和挑战。 2.行政管理模式和理念的转变导致行政权力作用方式的变革。到目前为止，行政管理呈现了三种治理模式：统治模式、管理模式和服务模式。统治模式是与高度集中的行政权力相适应的，在此阶段，行政权力处于一切权力的绝对中心位置。行政管理发展到了管理模式阶段，科层制成为众多组织的结构形式，行政权力虽然得到不断加强，但是其作用方式也不断得到规范，权责一致、依法行政等原则倍受推崇。到了服务行政阶段，行政权力的公共性被提升至最高的位置，公益、公平和效率成了行政权力矢志不渝的追求。 服务行政是我国行政管理的发展方向，在服务行政理念的指引下，我国行政权力的作用方式发生了很大的改变，行政权力的运行出现了微观弱化和宏观强化的新局面。从理论上讲，行政权力的微观弱化实质上是一个重塑政府权力与社会、市场权利关系的模式问题。[9]从实践来看，我国行政权力正经历权力下放和权力外放的过程，这在经济领域尤为明显，经济管理权力和行政权力分离，政府逐渐推出微观经济活动。从目标上看，我国正试图建立“小政府、大社会”的行政管理新局面，政府改变过去既是运动员又是裁判员的治道方式，努力改变角色，做到“只掌舵、不划桨”，即在政府职能转变的基础上强化政府的宏观调控权、宏观管理权，以适应转变后政府职能的需要。
