自20世纪80年代以来，改革给我国的大学制度带来了深刻的变化，改革已成为我国高等教育跨世纪发展的主旋律。随着改革在各个领域的逐渐深入与广泛开展，改革自身正日益引起人们的关注，成为人们研究的对象。比较分析20世纪50年代初与90年代发生的在我国现代高等教育发展史上具有重要意义的两次大学制度改革，可以发现，它们在改革的内容、方向上虽然有很大的差异，但在实施改革的方式、改革的性质上却有许多共同之处。这两次改革都是在政府的主导下，自上而下实施的，从改革政策的制定、改革的推行等方面来看，改革具有明显的行政性特征。尤其是在20世纪90年代，由于制度环境处在不断变化的过程之中，改革的行政性使得改革政策与措施的出台带有相当程度的随意性，改革政策与措施的制定及其实施具有较浓的人治色彩。这种随意性和人治色彩，毫无疑问，易于产生政策性失误，增加不必要的改革代价。因此，在我国逐步走向法治社会的今天，探讨大学制度改革的法治化问题显得尤为紧迫和必要。 一、制度改革重大决策的法律化 在现代大学制度的改革与发展过程中，政府的决策发挥着重要的指导乃至决定作用。特别是在政府具有指导高等教育发展的职能，高等教育的发展具有较强的计划性，政府的财政预算成为（国立）大学经费来源的主要渠道的高等教育体制内，情况更是如此。鉴于政府的决策与政策对于大学制度改革的重要性，政府如何科学决策，如何制定合理的有关大学制度改革与发展的政策，就成为人们十分关注的课题。在现代社会，以法律形式来表现政府的重大决策，通过法律程序制定政策，实现重大政策的法律化，可以说是许多国家的政府为实现科学决策、保障政策的合理性所采取的主要方法。因此，在政策引导改革的今天，探讨政府重大政策的法律化也必然成为研究大学制度改革法治化问题的起点。 20世纪80年代以来，大学制度改革已成为不少国家高等教育改革与发展的中心课题，而在大学制度改革的过程中，重大政策的法律化是其突出特征之一。例如，英国在20世纪80年代末、90年代初实施的体制一元化改革，被称为“英国高等教育史上从未有过的结构改革”，这次改革就是以《教育改革法》（1988年）和《继续教育与高等教育法》（1992年）为政策基础的。换句话说，指导体制一元化改革的政策主要体现在这两个法律条文之中。众所周知，20世纪60年代的高等教育改革与发展使英国形成了二元的高等教育制度，即高等教育机构主要分为在性质上存在较大差异的大学与多科技术学院两大类。大学享有自治权和授予学位的权利，其经费多数来自大学补助金委员会(University Grants Committee)；多科技术学院等是隶属于地方教育行政部门的公立机构，不具有独立授予学位的权利，由1964年成立的学位授予委员会(Council for National Academic Awards)向这些学院的申请者授予学位，其经费来自地方教育行政部门。经过30年的发展，随着多科技术学院学生数量的不断增加（1991年多科技术学院的学生数达到40.1万人，而当年大学的在校生数为37.6万人[1]），及其学位课程在读人数比例的上升，多科技术学院的大学化倾向日益明显，由此引发了新的体制一元化改革。1988年《教育改革法》颁布，依据这一法律，1989年多科技术学院及其他50所学院开始脱离地方教育行政部门的管理，成为具有法人资格的机构。与此同时，政府成立了多科技术学院及其他学院基金会(Polytechnics and Colleges Founding Council)，作为分配与管理多科技术学院及其他学院财政拨款的机构，这是多科技术学院迈向大学的第一步。1992年政府又制定了《继续教育与高等教育法》，规定多科技术学院可以升格为大学并拥有授予学位的权力，据此38所多科技术学院改名升格，高等教育体制由二元制转变为一元制。由于多科技术学院等的升格，学位授予委员会失去了存在的必要，同时分配与管理大学财政拨款的机构也再次发生改变，大学补助金委员会和多科技术学院及其他学院基金会被撤消，分别成立了英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰高等教育基金会(Higher Education Founding Councils)。在英国的这场制度改革中，法律作为政府政策的载体指导改革进程的特征是显而易见的。 在20世纪90年代后期开始的日本国立大学法人化的大学制度改革中，我们同样可以清楚地看到以法律的形式体现重大政策进而引导改革实施的过程。日本国立大学法人化改革缘于1996年日本政府推行的行政改革等五大改革的决策。所谓行政改革，其主要内容是精简政府机构，削减工作人员，提高效率，包括削减政府各机构的人员编制，通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化，让一些政府所属机构成为独立行政法人等措施。1999年，国立大学法人化问题被正式纳入政府政策的考虑范围。在此以后的4年多时间里，人们围绕国立大学法人化展开了激烈的论争，特别是许多大学教授组织发表了相当多的反对意见。与此同时，政府的教育行政机构文部省（现为文部科学省）也在为制定国立大学法人化改革政策作积极的努力。1999年9月和2000年5月，文部省先后两次召开国立大学校长会议，说明文部省有关国立大学法人化的内容、组织、时间进程等的意见。2000年7月，文部省设立“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学法人化制度问题。经过近两年的工作，这一咨询机构于2002年3月提交了一份题为“关于新‘国立大学法人’”的咨询报告，咨询报告不仅对国立大学法人制度确立后国立大学的组织、人事、评价、财务会计等有关大学运营的具体事项作了详细的探讨，而且还阐述了国立大学法人化改革的基本前提及其应达到的目的。在这一咨询报告的基础上，文部科学省向国会提交了“国立大学法人法案”。经多次讨论，国会最终于2003年7月9日通过了法案，《国立大学法人法》于2003年7月16日公布（法律第112号），并于当年10月1日开始实施。根据法律的规定，从2004年3月起，日本各国立大学建立起自日本近代大学诞生以来从未有过的国立大学法人制度。 用法律的形式体现政府的重大政策，是现代法治社会的主要特征之一。因为法律不仅是法治社会调节各种社会关系的基本依据，而且科学、民主、公开的法律制定程序也是减少甚或避免政府重大政策失误的制度保障。所谓科学、民主、公开的法律制定程序，主要是指法律的制定应以民主的方式、处在公众的监督之下进行。如咨询机构在广泛调查研究的基础上提出相关咨询报告，政府机构在咨询报告的基础上提交法案，立法机构经过充分的讨论商议通过法律。 我国是实行高等教育管理集权体制的国家，中央或地方政府的政策在高等教育发展与大学制度改革中起决定性的作用，一旦政策失误就可能产生严重的影响。在这种体制下，政策制定过程的科学、民主、公开，重大政策的法律化就显得尤为必要。由于以法律形式制定重大政策的机制在我国尚未确立，因此在近年来的大学制度改革中，政府政策的随意性或政策失误导致不良影响与后果的情况时有发生。例如，在一些地区高等学校入学考试与招生制度的改革过程中，考试科目由文理分科各考6门，经“3＋小综合”、“3＋大综合”，再到“3+2”的频繁转换，几乎是一年一变，不仅影响了高中教育和高校招生的正常进行，而且引起了人们对这种“改革”的强烈不满。在实施统一考试的高等学校招生制度中，考试科目的确定是一个极其严肃、事关重大的问题，理应慎重对待。改革考试科目应建立在广泛调查研究、充分论证的基础上，而新的考试科目一经确定，就应比较稳定地保持一段时间。之所以发生上述考试科目一年一变的状况，除了制定政策的教育行政机构缺乏对高校招生制度改革的科学认识之外，更重要的是反映出政府部门制定政策的随意性以及科学、民主、公开的政策制定程序的缺失。
