一 自1999年开始在日本学术界、大学界引起广泛关注的国立大学“独立行政法人化”问题经过4年多的议论与准备终于迎来了它的结局——2003年7月9日，日本国会参议院通过了《国立大学法人法案》，《国立大学法人法》于2003年7月16日公布（法律第112号），当年10月1日开始实施。根据这一法律的规定，日本的国立大学将从2004年4月起，建立国立大学法人制度。 这一被称作自1886年东京帝国大学成立110余年以来“第一次改变国立大学设置形态”[1]，并有可能导引国立大学改革走上改变学校基本性质道路的重大变革，其直接起因缘于20世纪90年代后期日本政府为摆脱“泡沫经济”破灭之后的社会经济困境，应对国内外状况的变化所推行的行政改革。1996年11月，第二次出任日本首相的桥本龙太郎在其国会发表的施政演说中将行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革（1997年1月加进了教育改革）等“五大改革”作为当届政府的重要工作任务，并提出了行政改革的初步设想。随后成立的政府咨询机构行政改革会议经过1年的研究讨论，于1997年12月提出了关于中央政府机构改革的最终报告。以行政改革会议最终报告为基础制定的《中央省厅等改革基本法》1998年6月在国会获得通过。《中央省厅等改革基本法》所规定的中央政府机构改革的内容主要有两大部分，一是精简机构，二是精简人员、提高效率。精简政府机构人员所采取的主要途径包括：削减政府各机构的人员编制；通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人。 何为“独立行政法人”？1999年7月国会通过的《独立行政法人通则法》下了这样的定义：“从国民生活及社会经济的安定等公共角度看有一些确实需要进行的事业或事务，而这些事业或事务不必以国家为实施主体且如果以民间组织为主体又不一定能得以实施，因此这些事业或事务需要专门机构去有成效地进行，所谓‘独立行政法人’即指按照本法律及个别法的有关规定成立的专门实施这些事业或事务的法人机构。”[2]具体来说，可以将“独立行政法人”看作是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。根据法律的规定，独立行政法人与民间组织的区别主要在于独立行政法人机构的经费仍由政府支付，机构的责任者等仍由政府任免；独立行政法人与政府机构的主要区别则在于独立行政法人从法律上讲已不是政府的下属机构，它们在人事、经费等方面享有法律所规定的充分的自主权，且政府向独立行政法人机构支付经费是有条件的，即独立行政法人机构必须有成效地完成根据政府所提目标制定的中期计划，一旦计划不能如期完成或成效较差，政府就可以依据法律减少或停止下一期经费的支付。 1999年4月，国立大学的独立行政法人化问题被正式纳入政府政策的考虑范围，4月政府制定的《关于国家行政组织削减、效率化的基本计划》明确提出：“关于国立大学的独立行政法人化，在尊重大学自主性的同时作为大学改革的一环加以讨论研究，到2003年做出结论。”[3]政府的正式决定一出，国立大学独立行政法人化的议论遂进入白热化阶段。文部省于1999年9月、2000年5月先后两次召开国立大学校长会议，会上文部大臣就国立大学独立行政法人化的具体内容、组织、时间进程等阐述了文部省的意见。2000年7月，文部省设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学独立行政法人化制度问题。经过近两年的工作，这一咨询机构于2002年3月提交了一份题为《关于新“国立大学法人”》的咨询报告，该报告就成为后来文部科学省（2001年文部省改为文部科学省）制定《国立大学法人法案》的基本依据。 《关于新“国立大学法人”》的咨询报告不仅就国立大学法人制度成立之后的国立大学的组织、人事、评价、财务会计等有关大学运营的具体事项做了详细的探讨，而且还阐述了国立大学法人化改革的基本前提和国立大学法人化之后所应达到的目的。 咨询报告认为，国立大学法人化的改革必须以下面三点为基本前提[4]：1)有利于推进大学改革。国立大学法人化“不是一种仅赋予国立大学法人资格，使其成为现存的法人制度的一部分的消极想法，而是以最大程度地将法人化的利点（如大幅度放宽在预算、组织、人事等方面的限制、扩大大学的自主权）用于大学改革这样一种积极的思路，探讨新国立大学的形象”；2)有利于实现国立大学的使命。“国立大学与公私立大学一道在我国的学术研究和培养研究者等人才、支持所在地区教育、文化、产业的发展、为各类学生（不论经济状况如何）提供接受高等教育的机会等方面发挥着重要的作用。”“国立大学必须完成这些使命的重要性，并不因法人化而产生任何改变”；3)有利于发挥大学的自主性与自律性。“一般说来，无论大学的设置形态如何，大学的教育、研究活动只有在教育者、研究者的自由思想、自主计划得到尊重的情况下，才能获得真正的具有成果的发展。因此，在设计法人化之后的新国立大学时，建立一种大学的自主性、自律性受到充分尊重的制度就成为必然的前提。” 关于国立大学法人化改革所要达到的目的，归结起来，咨询报告认为：“各国立大学必须在充分认识自己的使命与职能以及所处状况和所具备的条件之基础上，明确各自的办学理念与目标，认清国立大学的存在意义，为实现办学理念与目标开展多样化的教育和研究活动，办成个性丰富的大学。”
