全球化通常是指国与国之间的界限和各国制度的差异界限趋于模糊，甚至消失。[1]从这一定义上看，全球化在某种程度上削弱了国家主权，削弱了政府的作用。这也成为人们抵制全球化和反全球化的要因。高等教育作为体现国家与民族利益比较典型的领域在全球化中将会出现怎样的权利与利益的丧失，本文仅想以留学生政策变化为例，对高等教育全球化中政府作用问题进行探讨。 一、制约政府作用的主要因素 （一）理论导向的影响 20世纪90年代以来出现了反政府作用，宣传自由市场作用的理论思潮。其核心认为，市场资本主义作为一种经济和社会组织是适应经济全球化的最佳形式，而政府组织是阻碍市场经济发展的破坏力量。所以，极力鼓吹实行适应市场需要的私营经济将代表共有制经济的企业组织转换为私有制的公司等市场组织，进而实现全球范围的经济一体化。如，新自由主义理论就是典型的代表。[2]在这种思潮影响下，许多计划经济国家将政府控制的企业和其他机构推向市场，走私营化的道路。如拉美的墨西哥、智利等国家政府就将绝大部分国有企业转为私有，试图实行完全的市场化。不仅在拉美，就是日本也是这样。日本在这一思潮影响下，将教育的政策作了调整，开始提倡改革国家管理下的公立教育，将它转化为一个市场组织的管理形式。这一新自由主义思潮在随后的教育改革中发挥了主导作用，在这一思潮影响下，出台的政策认为，公立教育的目的在于为了国家的教育；而私营化教育的目的在于“为了个人的教育”，从而将学校教育定位在教育市场中，以教育服务的消费者为中心来扩大“自由、个性、选择、竞争”。[3]与之相呼应的是高等教育的经济功能在国际交流中上升为主要地位。整个市场活动的控制权流向能够驾驭市场的少数国家和国际组织。因此，新自由主义理论是造成政府作用减退的主要原因。 新管理主义主张转变公共管理方式，即改变由政府支配的管理方式，而由非政府或个人来扮演服务的提供者，在公共领域建立起内部市场，从而提高公共政策和社会服务的效率和效益。国家和政府的角色不再单是服务的提供者，而是服务质量的监控者。如新管理主义就主张公共管理方式的转变，这种商业运作方式和私营部门的思想和价值观念对全球化中市场机制的建立，弱化政府职能起到了推波助澜的作用。 全球化理论从独特的视角诠释冷战后国际体系的基本结构，强调民族国家主权日益受到挑战的事实；认定民族国家和跨国的市场力量是不能共存的。全球化的发展最终将导致民族国家的消亡。 学术资本主义这一概念是由Slaughter Leslie(1997)最先提出来的。它是指在日趋激烈的竞争环境中，公立大学的研究人员运作和配置其学术资本的方式。由于政府对高等教育的投入减少，高等教育机构不得不寻求外部资源，调整学术工作的结构、利用学术优势，从私营部门获取资金，以实现研究的目的。 上述理论为政府在全球化中地位的削弱，市场在全球化中作用的增强提供了基础。 （二）国家利益与市场利益关系变化的影响 全球高等教育市场的形成是影响国家主权和削弱政府力量的重要因素。一般来说，全球化的实施受到两个条件的制约：一是政治上冷战的结束，国内市场化的加快运行；另一个是经济上的，市场经济的到来，为促进全球化提供了动力源泉。 冷战的结束对全球化的影响更突出地表现在政治与经济地位的变化。以前在对峙阶段，几个主要国家将大部分精力都用来控制意识形态，通过外交来追求政治利益。所以不惜为发展中国家提供教育场所。如前苏联、美国还有其他国家斥巨资来促进学生交流、增加教材补贴、翻译外国书籍、建立学术机构，并且采取其他措施，控制全世界的学术领袖和知识分子。[4]以达到在世界范围内的统治地位。在二战期间，为了对抗轴心国家在拉美进行反美宣传及其提供拉丁美洲留学德国、意大利奖学金的策略，美国国务院于1941和1943年间委托IIE安排一千多名拉丁美洲学生留学美国。二战后，国会又通过了《傅尔布莱特计划》，由IIE来执行各类学术交流。[5]总之，国家安全与外交政策的需要是国际化的主要驱动力。 冷战后，世界政治格局发生了变化。在国际交往中，经济利益提升到首位，每年从留学生身上获得的收入可达120亿至130亿美元之间。因此，垄断国际教育市场以获取利润，通过经济手段达到政治目的，成为冷战后的主要策略。加州大学一份名为《海外教育方案》的内部文件指出：随着前苏联的解体，国家安全的定义又影响非结盟国家和研究敌国转向如何在全球化经济下竞争和繁荣。[4]美国总统克林顿在一份名为《国际教育政策》的行政主管备忘录中也曾表示：为了成功地在全球经济中进行竞争并维护我们作为世界领袖的作用，美国需要确保其公民能够广泛地认识世界，熟练地掌握其他的语言并了解其他文化。美国的领袖地位还依赖于同那些在未来将领导其国家的政治、文化和经济发展的人士建立联系。一贯而协调的国际教育战略将帮助我们满足如下的双重挑战，既使我们的公民为一种全球的环境做好准备，又继续吸引和教育来自国外的未来的领袖。为此，美、英、德、法、澳等国加大了吸引留学生的力度，仅此一项就在全球占据首要地位。吸引的留学生占全球总数的71.1%。2001年的前十大国家中有六位欧盟国家，共吸引了全球39.1%的留学生。市场的地位取代了各国政府的作用。
