中国文化自然遗产管理评价的指标体系初探

      1 引言

      进入新世纪，大量的研究文献显示管理学、经济学、环境科学、旅游学、地理学、城 市规划和文物考古等研究领域的中国学者对“自然和文化遗产”或“世界遗产”研究的 关注，徐嵩龄[1]还提出了建立“遗产科学的理论体系”和发展“自然和文化遗产科学 ”的设想。其中，中国的世界遗产申报热和管理相对滞后两种现象的对比反差引起学术 界对自然和文化遗产“管理”研究的重视。现有的文献多集中于探讨遗产资源的宏观管 理系统(System)和体制[2—7]，缺乏对遗产资源管理系统的运行机制(Mechanism)的思 考。前者为制度、组织、权属关系层面上的研究，着重考虑系统的静态结构。它涵盖了 管理的组织和指挥两个要素；而后者原指机器的构造和工作原理，是针对机构之间、不 同层级的机构之间、机构内部之间如何相互作用的运作方式，着重考虑系统结构基础上 的动态关联和运作。它涵盖了管理的控制、协调、决策三要素。由于自然文化遗产资源 的脆弱性和不可逆性，在转型期现状体制下如何通过完善管理机制以有效保持遗产资源 的完整性和真实性，已是当务之急。

      完善的遗产资源管理系统包括激励机制、约束机制、协调沟通机制、决策机制和经营 管理机制五个子系统，本文就是在此框架内，从绩效评估体系的角度，试图对遗产管理 的评价指标体系进行初步探索。

      2 主要概念的界定

      2.1 激励控制机制

      委托—代理关系普遍存在于经济社会中。委托人和代理人在追求各自利益最大化的同 时，双方存在着目标上的差异。由于拥有信息上的优势，代理人往往会产生侵蚀委托人 利益的动机，如果委托人不能对代理人建立起有效的控制(激励和约束)机制，则这种动 机就可能完全转化为现实的行为，因而侵害委托人的利益。委托人的问题是如何设计一 套有效的激励机制，设法使代理人只有为委托人的利益尽力时其自身的利益才能达到最 大[8]。所谓激励机制就是在组织管理系统中，激励主体与激励客体之间通过激励因素 相互作用的方式[9]。

      2.2 遗产管理的激励机制

      作为公共资源的自然文化遗产，在中国由国家作为委托方将资源通过政府组织机构逐 层交给基本管理单位，由遗产基本单位以代理人的身份实施管理和利用。当前不断发生 的破坏遗产现象和对遗产保护的轻视现象的原因之一就是，国家(委托人)在遗产管理体 制内未能建立有效的对代理人(遗产管理机构和单位)的激励控制机制。即通过激励机制 诱导遗产管理者将工作重心转移到保护上来并适度利用从而实现遗产资源的可持续利用 。遗产管理的激励机制的内容包括：遗产管理激励主体和客体的相互作用(由谁实施激 励?激励谁?激励有权威性吗?)、激励的保护目标和责任(遗产的基本使命)、显性激励和 隐性激励(拿什么来激励?)和绩效评估。

      2.3 绩效评估(Performance Appraisal)

      激励控制系统的核心内容有两部分，一是管理业绩的测量系统，即绩效评估系统；二 是激励机制的要素，即激励方式的安排。其中绩效评估是建立激励机制的基础，是管理 领域的核心问题之一。绩效评估从其评估的对象与范围来看，可分为两类：①管理评价 ，即对组织整体的管理绩效进行评估。②个体评估，即对组织内个体(主管、管理者、 员工)的业绩进行评估。本文侧重于遗产管理评价即遗产管理的整体绩效评估。

      3 自然和文化遗产管理评价的思考

      3.1 遗产管理评价的目的和意义

      遗产管理评价的目的就是通过对遗产保护管理及其运行状况进行全面、系统的考核， 揭示遗产地保护业绩和经营管理水平，为遗产资源主管部门的宏观调控、监督和激励提 供依据。

      遗产管理评价的意义表现在：

      强化遗产的管理目标。通过评价激励遗产地管理者更加保护遗产并实现遗产的可持续 利用；

      清楚责任。遗产绩效管理目标的细化使遗产管理基层单位管理人员知道责任，知道怎 样管理和从哪几个方面提高管理水平；

      认可贡献，沟通纠偏。管理评价是认可遗产地管理成效或汇报交流的平台，也是发现 管理错误，纠正失误的重要手段；

      监督依据。管理评价为舆论、媒体和上一级政府机构对地方政府的监督提供依据；

      推进协调。遗产管理需要协调、交流和合作，管理评价为此提供了基础平台；

      总之，为使遗产资源管理实现良性循环，建立一套行之有效的绩效评估体系是完全必 要的。通过评估发现存在的问题，采取措施，从而达到加强遗产保护和维护，不断提高 经营管理水平，形成良性的管理激励机制。

      3.2 中国自然和文化遗产管理的误区和偏差

      自20世纪80年代以来，中国的遗产管理现状存在的问题除了宏观管理体制和法制建设 等问题以外，在微观“点”的管理上还突出存在以下的误区和偏差：

      一是目标扭曲。在对遗产的认识上，地方领导和遗产管理者总是将遗产这种不可再生 的公共资源完全等同于一般的经济资源，将遗产作为地方的金字招牌和摇钱树，进行市 场化炒作和商业化经营[10，11]。因此在处理遗产的保护和利用关系上偏重利用，轻视 了保护遗产的首要目标，造成目标上的扭曲。

      二是轻视周边环境和社区发展的因素。保护遗产不仅要保护遗产的核心，还要保护遗 产地赖以生存的周边环境。目前在遗产地周围过度建设、商业化和城市化现象严重、不 合理开发如开山炸石、工厂污染、古旧建筑过度拆迁等层出不穷。社区与遗产地的关系 如同土壤和大树相互依赖，遗产地的发展离不开社区居民的支持和配合。