滥用职权与显失公正是行政法上常用的概念。然而，无论是在理论上，还是在人民法院的行政审判实践中，对于什么是滥用职权的具体行政行为，行政处罚在什么情形下构成显失公正，以及人民法院对这两种行政行为的司法审查的性质、范围及其处理，仍然存在不少问题，有必要从理论上作进一步的探讨。 一、对滥用职权与显失公正行为的界定 滥用职权与显失公正的具体行政行为产生的客观前提是法律、法规赋予行政机关的行政自由裁量权。由此可见，滥用职权与显失公正行为主要地发生于行政机关自由裁量权领域。 严格地说，滥用职权和显失公正并不是一个非常明确的法律术语，无论是它的内涵，还是它的外延，都带有某种不确定性。在行政法学界，对它们的解释也是含糊不清、众说纷纭。特别是显失公正。“公正”一词本身就是一个非常模糊的概念，即“公平、正直”，再加上一个“显失”，更显含糊不清。 简单地说，所谓滥用职权或者权力滥用，在行政法上，是指行政机关对行政自由裁量权的不恰当、不合理行使，即行政机关在法律、法规规定的职权范围之内（表面上合法），违背法律、法规的目的和法律、法规的内在公平合理原则（实质上违法）实施的行政管理行为。 从滥用职权的行政行为的构成来看，一般来说，主要有以下几个要件，即： 第一，具体行政行为必须是在法律、法规规定的范围之内作出的。这就是说，从表面上看，它必须是合法的。如果具体行政行为超出了自由裁量权的范围，本身就是一种越权行为，根本无须去判定它是否合理、适当。这是滥用职权的重要特征之一。 第二，具体行政行为违背法律、法规的立法目的，与法律、法规的原则不相符合。这是滥用职权的行政行为的本质特征，也是判断自由裁量行政行为是否构成滥用职权的根本标准。 第三，滥用职权的行政行为是由于行政机关或者其工作人员主观上的故意所引起的。应该看到的是，内容不合理、不适当的行政行为除因行政机关工作人员的主观上的故意造成外，还可能由于其他主客观方面原因所引起，滥用本身就含有主观上故意的成份，因此，如果内容不合理、不适当而违背法律法规的目的或者精神的行政行为是由于其他主客观方面的原因而非因行政机关工作人员主观上的故意所引起，则不属于滥用职权的行政行为。 第四，具体行政行为的内容不尽合理。行政行为的内容合理与否，是衡量其是否构成滥用职权的客观标准。在一般情况下，行政机关所作出的偏离法律、法规的目的与原则的行政行为，都必然导致该具体行政行为在内容上表现出不合理性。目的正当与内容合理，本身就是一个问题的两个方面，内容不合理的具体行政行为必然与法律、法规的目的和原则背道而驰。任何具体行政行为只要符合上述几个要件，就构成滥用职权。 显失公正一般是指行政机关在法定的职权范围内实施行政管理时明显地偏袒一部分人而歧视另一部分人〔1〕， 是对公民平等权的侵犯。换句话说，显失公正的具体行政行为也就是表面上合法但内容极不合理的行政行为。而内容不合理的行政行为必然与法律、法规的目的以及法律、法规的内在公正合理原则相背离，因此，从实质上看，显失公正的行为必然是滥用职权的行政行为，是滥用职权在结果上的极端反映。在滥用职权的行政行为中，只有那些内容极不合理的行政行为才能构成显失公正。 二、对滥用职权与显失公正行为进行司法审查的性质 滥用职权的具体行政行为以及作出其结果上的体现的显失公正的具体行政行为，与直接违反法律、法规规定的“违法”的行政行为相对应，被称为不合理、不适当的行政行为或者“行政不当行为”。从表面上看，它们并不违背法律、法规的具体条款，是一种表面上“合法”但实质上却偏离法律、法规的目的和其内在公正合理原则的行政行为，即不恰当、不合理地行使行政自由裁量权、违背行政合理性原则的具体行政行为。因此，有不少学者认为，对之所进行的司法审查属于合理性审查，因而也是一种有限范围的审查。对此观点，笔者不敢苟同。笔者认为，滥用职权与显失公正的行政行为同样是一种违法的行政行为，对之所进行的司法审查仍然属于合法性审查的范畴。其理由是： 首先，从滥用职权与显失公正的行政行为的本身属性来看，毫无疑问是一种违法的行政行为。第一，滥用职权与显失公正的概念的提出，本身就意味着自由裁量权并不是一种绝对的“自由”的权力。自由裁量权的行使，必须在立法目的和法律原则的范围内进行。正是由于自由裁量权必须受到立法目的和法律原则的制约，才有可能出现被滥用的问题。这种法律的目的和原则，是法律、法规的核心内容和精髓。当行政机关进行的行政行为违背了这一目的或者原则时，那么，无论如何也不能认为它是一种“合法”的行政行为。因此，从实质上言，滥用职权、显失公正等“不合理”的行政行为必然是一种违法的行政行为。第二，从行政合理性原则与行政合法性原则的关系来看，我们也都承认，“合理性原则实际上是合法性原则的引申，是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求”，“进而言之，从合理性原则作为一个法律原则这一点来看，它本身就属于合法性原则的范畴”〔2〕。因此， 行政行为对合理性原则的违反，也是与合法性原则相背离的。第三，滥用职权的具体行政行为和显失公正的具体行政行为本身就是对行政相对人的歧视和不公平对待，与公民在法律面前一律平等的宪法原则相抵触，它不但直接侵犯了公民的平等权，而且也必然对行政相对人的其他合法权益造成损害。这种对公民平等权和其他合法权益的不正当损害，理所当然地属于违法的行政行为。
