试论行政处罚的听证程序

      《行政处罚法》为中国法制建设所作的最伟大贡献之一是确立了一种新型的权力运作程序——听证程序。尽管其适用范围还很有限，但它实现了行政处罚中调查追诉与裁决职能的相对分离，采用抗辩式程序甚至把律师请进来强化了当事人的“主人”地位，彻底的公开性又为满足公众对行政活动的了解权提供了机会。听证，对于促进权力公正运作、保护公民权利的潜在威力是巨大的。

      一、听证程序的概念和特征

      我国行政处罚程序中的听证程序从制度外形上讲移植于西方、尤其是英美国家，事实上作为一种听取“群众意见”的思想和活动在我国早就存在，只不过没有形成法律制度，尤其是在行政管理领域没有形成制度。从含义上讲，听证有广狭义之分，广义的听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响。我国《行政处罚法》第42条规定的听证程序是狭义的听证程序即听证会程序，而且只适用于行政处罚领域，其含义应该是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动的方式、方法和制度。它具有以下几个特征：

      1.听证是由行政机关主持的并由有关利害关系人参加的活动，旨在使行政机关通过听取各方意见，弄清案件事实，正确实施行政处罚。

      2.听证公开进行。即不但行政机关和利害关系人参加，而且社会各界都可以参加，新闻记者可以采访，普通公民可以旁听甚至发表意见。

      3.听证只适用于行政处罚领域。听证程序首先适用于行政处罚，或许与行政处罚领域最为引人注目的权力腐败以及立法者对于听证抑制权力滥用的基本功能的认同有关，但涉及公民重要基本权利的行政活动并非仅限于行政处罚领域，而听证程序对于行政权的抑制意义也是普遍的。只要立法条件成熟，听证程序在行政领域的推广将是可盼的。

      二、听证程序的作用机制

      听证程序的本质是程序正义，或称程序公平，而不是实质公正，但程序公平的存在是实质公正确立的前提和基础。因为公正的建立取决于公正信念的形成，而公正的信念来自于社会成员普遍的对于自身取得某种利益的均等机会的认同。法律之所以要实现某种程序上的公正，原因就在于公正所能带来的良好的社会效果，这种效果是人类存在与发展所必需的。如果整个法律制度在其适用的法域内被公认为是公平的，那么这种法律制度就可以在该法域内承担起维护现有秩序、观念和风俗的使命，并能进一步为社会的发展提供可能。在社会成员可以接受的公平范围内，人们彼此间的矛盾和纠纷可以借助法律程序消弥，不会激化为直接冲突，也不会在社会内部积聚而对社会的长期稳定构成威胁。此时法律作为社会调整工具，发挥着最佳的控制效果。

      听证的本质在于给行政处罚决定的当事人一个陈述自己意见的机会，这种机会实质上是与行政决定有利害关系的当事人享有的、与行政机关的行政权力相对应的一种自卫权利。这种自卫权利必须借助于公开的、为法律所承认的程序形式才能发挥实际的效果。听证程序在现代社会得以发挥作用的机制是由其本质决定的，这种作用机制是通过以下几方面得以实现的：

      首先，现代行政强调行政机关与公民的良好关系，以此作为提高行政效率的手段。通过行政相对一方的积极参与，行政听证程序能够促进行政双方的接触和了解，营造一种和谐的气氛，便于行政相对一方理解行政机关所执行的法律和政策，为行政相对一方积极配合创造了条件，而这正是行政效率得以提高的基础。听证程序的确立是所有可能的解决矛盾的方法中最近于公正和效率的方法之一。

      其次，现代国家行政要求公平的行政，当事人享有不受偏私裁决的权利。而行政机关的工作人员无论本身多么清正无私，由于其身份、职务的原因，其着眼点与作为行政管理相对一方的公民或其他组织往往有所不同。通过听证程序了解相对一方的意见，从善意行政的角度出发，是十分必要的。它有助于行政机关及其工作人员在行政执法活动中全面了解问题的实质，避免偏听偏信，起到兼听则明的效果。

      第三，现代行政的公平不仅仅局限于裁决过程的公平，也包括占有信息的机会的平等。通过听证程序，行政管理相对一方就与其利害直接相关的个案而言，拥有与行政机关近于等量的信息。双方基于相同的事实所得出的结论一般应当比基于不同的事实得出的结论更容易趋于一致。这样的结论对行政机关方面而言引起争议的可能性较小；对相对一方来说，则易于建立一种公平感，至少有一种受到足够重视的心理上的平衡。这种细微的观感上的差别在以控制和管理为主的行政过程中，也许并不会产生多么显著的不同，但在强调服务功能的现代行政中，其作用却不可低估，尤其是对于行政机关的公众形象以及与此密切联系的行政效果的实现而言，更是如此。

      第四，听证程序本身虽不能自然地产生公正，但是我们可以说这种制度的存在能够产生公正的印象，或者说没有听证，更容易造成不公正的感觉，甚至抹煞实际存在的公正。在许多公民的眼里，公平的解决方式有时比公正的处理结果更重要，而不公平的处理方式则不可能产生实质公平的结果。在这种情况下，无论是通过立法硬性的规定某种“合理”的实质公正观念，还是在行政处罚裁决中径行就个案为公正下一个行政机关认为“合理”而事实上也合理的定义，都很难取得预期的效果。听证程序虽然不能从根本上避免所有的偏私，但却可以有效地阻止偏私对案件裁决的影响，至少它可以避免行政处罚机关一方虽无偏私，但当事人一方亦无公平感之类情况的发生。可见，程序正义的实现较之实质正义的取得，有时具有更高的价值，而且也直接决定实质正义的实现。