提要 行政处罚法是我国行政处罚方面的基本法，它对于规范行政处罚的设定与实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。本文对该法中的有些规定以及与该法有关的一些问题提出了相应的修改建议与措施，文章对于完善行政处罚法有一定借鉴意义。 关键词 行政处罚法 行政诉讼 规范化 1996年3月， 八届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）。行政处罚法是我国行政处罚方面的基本法，它对于规范行政处罚的设定与实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。笔者对该法中的有些规定以及与该法有关的一些问题存有疑义，在此提出来以就教于学界同仁。 一、关于第八条第七项“法律、行政法规规定的其他行政处罚” 行政处罚法第八条规定，行政处罚包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类八种，此外还包括第七项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。由于该条第七项采取的是概括式而不是列举式的表述，所以容易使立法者在理解上产生偏差。“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些？通报批评、责令具结悔过、责令赔偿损失、责令清退、取消考试成绩并停考一至三年、暂停支付、停止贷款等是不是行政处罚？在该法颁布以后，法律、行政法规能否在原有的行政处罚种类外再创设新的行政处罚？该法施行后，地方性法规就“法律、行政法规规定的其他行政处罚”（限制人身自由除外）作出的具体规定是否需要清理，这些都不清楚。 以上问题应当由全国人大常委会作出明确解释，将“法律、行政法规规定的其他行政处罚”一一列举出来，同时严格限制法律、行政法规在行政处罚法第八条第一项至第六项以及全国人大常委会就该条第七项所作的立法解释中列举的行政处罚种类之外再创设新的行政处罚，并对行政法规、地方性法规以及规章中需要清理的行政处罚种类作出具体规定，以便使我国的行政处罚种类朝着规范化方向发展。 二、关于地方性法规设定行政处罚的问题 行政处罚法第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”（第一款），“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定”（第二款）。该条对地方性法规的行政处罚设定权作了限定，但规定得比较原则，表述也比较含糊，容易产生理解与认识上的分歧。如第二款中的“违法行为”，是仅指某一个违法行为，还是指某一类违法行为？实施性地方法规，可否在法律、行政法规规定的违法行为以外创设违法行为并规定相应的行政处罚？对法律、行政法规只规定为违法行为而未规定相应行政处罚的，可否增加规定行政处罚？对于同一种违法行为，法律、行政法规已经规定了行政处罚的，制定实施性法规时可否根据当地实际情况，提高处罚幅度的下限？笔者认为，该款中的“违法行为”实际上是指违反行政管理秩序的某一类违法行为，而不是指某一种违法行为。实施性地方法规只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内予以具体化，具体讲，就是法律、行政法规没有规定某行为为违法行为的，说明该行为不需要规定为违法行为，所以实施性地方法规不能规定该行为为违法行为并规定行政处罚；法律、行政法规只规定某行为为违法行为而未规定相应行政处罚的，说明该行为不需要给予行政处罚，实施性地方法规不能对该行为规定行政处罚，否则就是超出法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为的范围规定行政处罚，构成越权设定行政处罚。同样，法律、行政法规对某一违法行为已规定了行政处罚的，实施性地方法规也不能提高处罚幅度的下限，否则就是变更了法律、行政法规规定的行政处罚的幅度，实质上等于变相加重了对该行为的行政处罚，造成地方性法规与法律、行政法规的冲突。综上所述，笔者认为，由于对第十一条尤其是该条第二款存有不同的理解，所以在行政处罚法颁布后，有些地方立法机关仍有可能作出与行政处罚法不相一致的规定，这就给法规的清理工作增加了难度与负担，同时由于清理的标准不明晰、不具体，所以势必使得各地的清理结果出现较大差异。这些都直接影响法制的统一。 因此，笔者建议全国人大常委会对该法第十一条的规定作出扩大性解释，明确地方性法规在行政处罚方面哪些可以规定，哪些不能规定。这样一方面使地方立法者明确地方性法规设定行政处罚的具体权限，杜绝行政处罚法颁布施行后再“制造”新的问题，另一方面为地方性法规的清理提供一个统一的标准，以保证明年底前地方性法规清理工作的顺利完成。 三、关于国务院授权其直属机构规定行政处罚的问题 行政处罚法第十二条第三款规定，国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照该条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。那么这些直属机构规定行政处罚的规范性文件的性质到底是什么？是不是规章？国务院授权其直属机构规定行政处罚是否妥当？笔者认为这些问题有进一步研究的必要。从第十二条的规定来看，第一款、第二款规定了部委规章的行政处罚设定权限，第三款规定的是国务院授权其具有行政处罚权的直属机构规定行政处罚的问题，这本身就说明这些直属机构规定行政处罚的文件不是规章。同时宪法和国务院组织法也只规定国务院各部委具有规章制定权，而没有规定直属机构可以制定规章，这也证明直属机构规定行政处罚的载体不是规章。行政处罚法第三条第一款规定，违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，由法律、法规或者规章规定，其他任何规范性文件均无权规定行政处罚。这样看来，分则第十二条第三款的规定显然与总则第三条第一款的规定相矛盾。这就违反了“分则应当服从总则”的立法原则。这是其一。其二，“处罚法定”原则是行政处罚设定的基本原则，国务院直属机构的规范性文件不是“法”，所以也就无权设定行政处罚。况且，行政处罚是三大法律责任之一的行政法律责任的重要组成部分，必须也只能由“法”来设定，否则“法”的严肃性和权威性将无从体现。为此，笔者建议全国人大常委会尽快废止第十二条第三款的规定，以维护宪法和法律的严肃性。 四、如何理解第四十五条“行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外” 行政处罚法第四十五条规定，“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”根据这一规定，在行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚的停止必须有法律依据。法律没有规定可以停止执行的，行政处罚不停止执行。笔者认为，这样规定会带来以下问题： 1.目前，只有治安管理处罚条例和行政复议条例规定了行政复议期间行政处罚可以停止执行的几种情形，由于行政复议条例是行政法规而不是法律，所以在今年10月1日行政处罚法生效后， 该条例中有关行政处罚可以停止执行的规定将失去法律效力。这样，在法律（狭义）对行政复议期间行政处罚可以停止执行作出规定之前，除行政拘留以外，其他行政处罚在行政复议期间将一律不停止执行。笔者认为，这种绝对化的规定不利于当事人合法权益的保护，而且会造成难以弥补的损失，尤其是在行政复议前置的情况下，这种弊端就更加明显。同时这样规定也不利于行政机关贯彻实事求是、有错必纠的原则，甚至引发行政诉讼、行政赔偿等一系列问题。
