在我国长期的计划经济模式下，法制建设严重滞后，行政规章作为社会主义法律体系的一个组成部分，对于弥补法律、法规在实施中不具体、难操作之不足，起到了一定的积极作用。然而，法归根结底都是“表明和记载经济关系的要求”〔1〕的。 随着社会主义市场经济体制的确立，具有中国特色的市场经济法律体系的逐步完善，行政规章在适用中的局限性日益明显，妨碍了市场经济法制的统一，导致市场经济秩序运转中的“肠梗阻”现象。本文拟从此视角，略作些探讨。 一、行政规章的界定及其法律地位述评 从立法角度看，我国的行政规章的概念渊源于宪法与组织法。宪法第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、 决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1 项规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”前者称为部委规章，后者称为政府规章，统称为行政规章。 行政规章是否属于法律体系的一个组成部分，其法律效力如何，一直是理论界和司法界争论的问题。归纳起来，有“否定说”与“肯定说”之分。 1.否定说：认为行政规章不具有法律效力，理由有3点。 一是制定行政规章就其性质而言，是一种行政权的具体运用，是运用法律的行为，不能苟同于立法行为。二是行政机关并非立法机关，无立法权，承认其效力会导致法出多门，造成立法上的混乱。三是行政规章的制定有随意性，无论是在稳定性、严肃性和完备性上都不能同法律相比。 2.肯定说：认为行政规章是在国家基本法律授权范围内制定的，是法律的一种表现形式，只不过是效力低于宪法和其他法律、法规，处于一个较低的层次，可以称为“准法规”。若将其排斥在法律体系之外，势必带来以下后果：（1）行政管理缺乏法律依据， 不利于提高行政机关工作人员依法行政的观念、水平和工作效率；（2 ）行政规章会失去应有的权威性和强制性，违反行政规章的行为就不能称其为违法，导致有章不循，各行其是；（3 ）在因行政机关执行行政规章而引起的行政诉讼中，行政机关处于十分不利的地位。因为行政规章不具有法律效力，引导出行政机关的行政行为是非法，导致行政机关败诉。 从长期的司法实践来看，肯定行政规章的法律效力已趋于共识，这是与我国一度实行单一的计划经济体制的状况相吻合的。政府直接干预和管理经济，大量的行政事务仅仅依据法律、行政法规和地方性法规调整是不够的。然而，否定行政规章法律效力的观点虽有失偏颇，但也不无可取之处。一些行政规章的杂滥、内容上浓厚的地方保护主义色彩与当今统一、开放的市场经济形成了反差，对市场经济秩序的良性运行产生了冲击。 二、行政规章的现状分析 目前，行政规章在实际操作中暴露出的问题日益突出。一是大量行政规章之间以及行政规章与法律、法规、地方性法规之间相互冲突；二是一些地方行政规章的适用效力已高于法律和法规。这种状况已不能适应市场经济的要求，具体表现在以下几个方面： 1.地区的差异性造成“章出多门”。我国地域广阔，各地区历史、现实条件不同，在政治、经济、文化等领域又存在发展不均衡的状况。因此，各地区的地方政府规章必定带有本地的地方特色；加上某些地区借助“地方立法”，政府部门自立章法，搞地方保护主义，对许多相同的具体问题作出了不同的规定。普通行政区域、民族自治地方、经济特区等不同地区的规章的规定往往差别甚远，带来执法和行政诉讼适用的现实矛盾和冲突。随着中国对香港、澳门逐步恢复行使主权，我国很快将成为一个多元法域的国家，各个不同法域之间的法律冲突将不可避免，我国行政规章的冲突问题必将显得更为复杂。 2.大量行政规章在表现形式、内容和适用上都存在冲突。从表现形式来看：①行政规章与法律、法规之间的冲突；②行政规章与行政法规之间的冲突；③行政规章与地方性法规之间的冲突；④部委规章之间以及部委与地方政府之间规章的冲突；⑤地方政府规章之间的冲突。从冲突的内容上看：一是在特定对象承担义务的条件、数量、范围、性质方面的冲突；二是在相对人享受某种权利的条件、数量、范围、性质方面的冲突；三是制裁条件、手段、幅度、权限方面的冲突。例如，某些地方政府规章的部分条款，在不同程度上与法律、行政法规相抵触。表现在任意扩大法律、行政法规的适用范围，擅自越权减免税，任意扩大收费和罚款的范围，擅自改变审批项目和发放牌证的权限等。从适用中的冲突来看，主要表现在：①区域冲突，即我国国内同一法域内不同地区的行政规章冲突；②区际冲突，即大陆与港、澳、台之间以及港、澳、台相互之间的行政规章冲突；③即国内行政规章与国际法规范的冲突。 3.立法程序和技术上的不完备性亟待解决。长期以来，行政规章未经严格的程序和审查就予以颁布实施，政府法制工作干部队伍的素质与立法工作的要求还很不适应；加上行政管理复杂多变，需要经常地立、改、废，但立、改、废的过程不及时不配套，又形成先后不协调；再由于缺少对行政规章进行经常性的清理和编纂工作。以上诸因素使行政规章的混乱状况长期得不到解决。 三、行政规章对市场经济秩序的负效应 市场经济是一种资源配置以市场为导向的经济运行机制，公平与效率，竞争与秩序是它的特征，经济活动的法制化是市场经济秩序正常化的前提。但是，一些行政规章在市场经济中的运用也产生了不可忽视的负效应。
