具体行政行为自身的复杂性使之有着各种组合现象。一个具体行政行为以完整形式出现时看似单一，但事实上再简单的具体行政行为也是一系列过程的组合形式。对于具体行政行为的组合，我国行政法学界很少予以注意，笔者认为这是不利于深入研究具体行政行为的。分析具体行政行为的组合现象，可以从微观角度全面了解具体行政行为，尤其是对复合型、混杂型具体行政行为更有意义，因为这对于实践中正确认识和掌握具体行政行为及其法律效力，准确划分其责任后果，分清责任主体等是十分重要而有益的，本文试就此谈谈见解。 一、单一具体行政行为的组合问题 单一具体行政行为是指一个单纯的具体行政行为，如一项能单独发生法律效力的行政处罚、行政强制措施或其它行政处理决定等。单一具体行政行为就外部形式而言只是一个行为，但从微观观察它则有组合现象。因为再简单的一个具体行政行为也总是一定过程组合形成的，这一个个过程就可分解开来认识。从理论研究和实践需要来讲，对此加以分解是十分必要的。 一般而言，一个简单的个体行政行为至少要由下列两个主要过程组合形成：第一，作出行政决定；第二，执行行政决定。作出行政决定这一过程在不同的具体行政行为中，又有不同的情况：有的是极为简单的过程，如行政机关直接根据法律、法规的规定收取某种费用的行政决定，便是直接向行政相对人发出决定这一过程；但有的则较为复杂，其决定过程又可分解为一系列更小但却很重要的过程，如行政机关对行政相对人作出行政处罚决定，就要包括立案、传唤、取证、评议、作出裁决和送达裁决等各具体过程。那么，研究简单具体行政行为的过程组合就要从理论上认识什么是一个完整的具体行政行为。 一个完整的具体行政行为应以一个有效的整体的形式出现，从行为过程看，应当是其自身内部各项法定步骤的综合已处于最终的完成状态。由于各种具体行政行为的要求不同、功能不同，不可能有整齐划一的过程规定。由此，识别一个完整的具体行政行为只能强调其各自法律、法规规定的法定过程，这也即我们常说的法定程序。具备全部法定过程的具体行政行为是一个完整的具体行政行为，缺乏法定过程之一的，至少是不完整的具体行政行为，也就是程序违法的具体行政行为。完整的具体行政行为相对讲是易于认识的，而不完整的具体行政行为与尚未能成立为具体行政行为的非具体行政行为却有界限要划分。不完整的具体行政行为毕竟还是具体行政行为，而非具体行政行为则根本不是具体行政行为，划分它们的界限无论对行政诉讼受案还是对明确不同性质的法律责任都有重要的意义。 不完整的具体行政行为是缺乏一定法定过程的具体行政行为，那么它应缺乏到何种程度尚还成立为是具体行政行为？如果这种法定过程的组合缺乏到一定程度，它是否就根本不成立为具体行政行为而属于非具体行政行为？在这里，笔者认为这就需要研究具体行政行为组合过程中的必要过程和一般过程。 一个具体行政行为应由哪些必不可少的过程组合形成？缺乏这种必要过程的，还能否构成为一个具体行政行为？ 笔者认为，具体行政行为的功能是实现某种特定的行政法律关系状态，即产生、变更或消灭某种行政法律关系。就相对一方来讲，其要害就是影响到他们的权利和义务，因此，在一个具体行政行为形成的全部过程中，凡能直接影响相对一方权利义务的过程就是必不可少的过程。那么，具体行政行为的决定并送达或决定的执行过程是其必不可少的、具有决定意义的过程。具体行政行为一旦决定并送达相对人，就处置并控制了相对人的权利义务，即使没有立即执行，但基于具体行政行为的确定力和执行力，因而使得相对人的权利义务随时处于受执行状态，即行政强制执行权直接作用的威胁之下；至于对决定的执行更是直接在处置相对人的权利义务。上述这种过程是一个具体行政行为成立必不可少的过程，如果缺乏这种具有决定意义的过程而只有其它过程，则该具体行政行为尚不能成立。实践中，已发生过这种事例：行政机关因违法嫌疑对公民予以传唤，后不能证实违法情况而未对该公民予以行政处罚，但传唤后该公民单以传唤为具体行政行为提起行政诉讼。有人认为在此事中尚不存在具体行政行为，公民的起诉不属行政诉讼的受案范围，因而不应受理。笔者认为，这样的认识其实是不正确的，其所称不存在具体行政行为，仅是指不存在行政处罚的具体行政行为，此案中行政机关虽只有一个传唤的过程，但传唤行为也是国家行政权的运用，也直接影响到特定公民的权利和义务，因而它本身就是一个新的具体行政行为，人民法院应按我国《行政诉讼法》第11条第2项的规定予以受案， 对传唤行为违法的，还应判定作出传唤的行政机关败诉。但是，如果行政机关的行政处罚行为成立，传唤过程只是该完整行政处罚行为中的一个组合过程时，如公民对行政处罚的实体决定部分无意见，仅认为其中的传唤过程违法，单以传唤作为一个具体行政行为对行政机关提起行政诉讼，这时，传唤本身是否可认为是一个与行政处罚并列的又一个具体行政行为呢？笔者认为，行政处罚这一具体行政行为既已成立，就不能再将组合为该具体行政行为的每一个过程都分解成为一个具体行政行为，否则就破坏了具体行政行为的整体性。在这里，传唤只能是行政处罚的一个组合过程，属其程序部分，公民不服起诉当然是可以的，但不是将传唤作为一个具体行政行为即诉讼标的而起诉，而是应以行政处罚为诉讼标的起诉，诉讼理由是该行政处罚的一个程序部分（传唤程序）违法。
