行政合同又称行政契约，是指行政机关之间，或者行政机关与公民、法人和其他组织之间为实现国家行政管理的特定目标而依法达成的协议。它作为行政管理的手段之一，早在十八世纪，就被大陆法系和英美法系的各个国家，在立法和司法实践中予以确立，这之后行政合同大量存在于国家的行政活动中，成为政府对社会、对经济管理的重要的、法定的手段。 在我国，随着经济体制改革的不断深入，以及政府对社会、对经济等各方面管理职能的扩大和加强，单纯以行政命令的形式解决行政问题的作法，已显得过于单一、僵化，因此，行政合同作为一种新的行政管理手段逐渐被认识和运用。但是，在相当长时期里，受计划经济条件下一体化、单向化、单纯行政化、行政制裁化的行政体制的局限，行政合同未能得到广泛的适用。很显然，在目前我国行政体制正从计划经济的行政体制向社会主义市场经济的行政体制过渡时期，行政合同这一新的行政管理手段，一方面必须有所强化和发展。另一方面，必须具有与市场经济相适应的新的内涵。本文试图对社会主义市场经济条件下行政合同的功能、法律原则以及范畴问题谈些粗浅的认识。 一、社会主义市场经济条件下行政合同之功能 关于行政合同的功能问题，理论界一直均以行政合同中双方当事人地位不平等，行政机关在行政合同中享有优先权为理论基础，认为行政合同具有管理功能、杜绝功能、弹性行政功能、国家保护功能。然而，市场经济对传统的政府职能和权利行使提出了强有力的挑战，从而使作为行政手段之一的行政合同，不能仅限于传统功能，必须以新的功能取而代之。笔其认为市场经济条件下行政合同的功能主要有： （一）合致功能。行政合同这种行政行为，区别于行政命令、行政制裁等行政行为的显著特征，在于它是在行政机关和管理相对一方当事人具有共同的、一致的意思表示时刻行为才能成立，即既有行政性质、又有合同性质。但是，在计划经济体制下，给行政合同的行政性质所赋予的内涵，使行政合同的行政性质与合同性质难以统一，始终是一对矛盾体。一方面，承认行政合同的成立取决于双方的意愿；另一方面，又强调为实现国家的行政管理目的，相对人必须与行政主体签订合同。行政合同的行政性与合同性不相统一，其结果是行政强制功能替代行政合致功能。市场经济条件下，在这方面我们所要解决的重要问题，就是使行政合同的行政性与合同性相统一，充分发挥行政合同的合致功能，也就是说，行政合同所调整的行政内容，所期望达到的行政目的，必须是合同双方——行政主体和管理相对一方当事人共同认同的内容和追求的目标。行政合同行为也必须以自愿为主导原则，即相对一方当事人自愿履行政府要求的职责、自愿承担社会责任，是否与行政主体签订行政合同，取决于行政相对人的意愿，行政主体不能以行政命令强迫的形式要求他人象履行义务一样签定行政合同。同样，行政主体依自己的意愿选择较为合适的相对人而与之签定合同，行政合同对双方当事人的约束都是以事先同意为前提条件。这种法律属性使行政合同的行政性与合同性能够达到统一。行政合同合致功能的实现，使行政合同关系中原有的“地位不平等”、及行政机关的优先权内容将有大的改变。 （二）协调功能。市场经济条件下的社会特征是以竞争为基础的，公平合理的竞争机制是市场经济据以存在和完善的条件。政府作为社会事务的管理者，要允许和鼓励竞争，但必须有效协调各利益集团间的矛盾和冲突，使全社会和谐发展。行政合同是竞争机制下协调各团体、各企事业单位和不同利益集团间冲突的有效手段，自然而然地发挥协调功能。对于竞争，甚至激烈的竞争，不能用行政强制手段，只能用“看不见的手”，行政合同实际就是这只看不见的手的表现形式。如果说合致功能使管理主体和管理对象一致起来的话，那么，协调功能则使复杂的管理对象在公平合理的竞争中化敌为友，协调统一。 （三）激励功能。行政管理的重要目的之一，在于调动起管理相对一方当事人的积极性，使公民、法人和其它社会组织积极参与社会活动，参与市场经济。政府调动相对人积极性的手段不外乎两种：一是用强制、制裁等国家强力使相对人就范；另一是用说服、鼓励、物质奖励、精神鼓励等手段使其对行政机关信任和具有信心，从而自觉守法，热情投入各种社会活动。强制、制裁作为行政管理的手段之一固然必要，且不可或缺，但在市场经济下，激励手段更为有效和合理。再者，社会主义制度下没有激烈的社会冲突和对立，激励的社会效果有时极为显著。行政合同由于具有契约的性质，其几乎没有棍棒的恐怖性，肯定了说服、自愿等调动积极性的手段。并且，行政合同赋予了相对人广泛的权利，使合同参与非行政机关一方体会到了尊严感和社会责任感，所以更有利于其实现自身的社会价值。行政合同的激励功能是我国目前其它激励手段不可取代和无可比拟的，尽管其激励功能是间接实现的。 （四）效率功能。市场经济是效益经济与效率经济的统一。其效率属性不仅只体现在经济方面，还体现在政府行政管理方面，要求行政管理效率化、信息化。可见，提高行政管理效率是目前政府职能转变的实质，而行政效率与高度的政府责任心有着千丝万缕的联系。行政合同之所以具有效率功能，在于它以法律的形式，行政规范的形式规定了政府的行政责任和管理相对一方当事人对政府和对社会的责任，尤其行政主体不能置合同内容和责任于不顾任意处置。行政合同一旦订立，双方都必须遵守，这种双方权利义务的明确性，可以避免推诱塞责，杜绝不负责任的官僚主义。规范和效率化是行政管理中相辅相成的两个方面，严格的规范可以提高效率，而效率必须以规范为后盾。行政合同能够达到首先使行政主体的行为和管理相对人的行为法律规范化进而使其效率化。
