随着政府职能的转变和宏观调控与微观管理手段的加强，包括行政处罚在内的各种行政执法行为在培育和促进市场经济的形成，维护公平竞争的市场规则，稳定社会秩序等方面发挥着积极的作用，并日益显其重要性。可以说，“没有行政执法，市场经济的建立和推进，就会步履艰难。”〔1〕因此，近年来， 行政处罚制度受到行政法学界与政府部门的特别重视理所当然，而作为其重要组成部分的行政罚款制度也毫不例外地成为行政法制理论与实践中的热点问题。 一 行政罚款在我国的法律责任体系和法律制裁体系中虽只占一席之地，但它贯穿于我国的行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度之中，反映了并衡量着行政处罚制度乃至整个行政法制建设的发展过程和完善程度，使其自身有着丰富的理论内涵和实践内容，已形成一个较全面的规范化体系，在实际运作中效果显著，发挥着如前所述的积极作用。但是，毋庸讳言，行政罚款的现状不容乐观，其制度本身还存在着一些缺陷，由此而产生了一些弊端，这些缺陷与弊端归纳起来大致有以下几大方面。 （一）设定行政罚款的主体过多且层次过低，各主体之间的设定权限不明。 其一，由于我国目前缺乏统一的立法法和行政处罚法，对于行政罚款来说，哪些主体享有设定权、其设定权限有多大、必须通过何种文件形式来设定等均不明确，致使其设定主体过多且层次过低。除了国务院批准的较大的市以上的权力机关和人民政府、国务院各部门依法有权通过法律、法规和规章的形式设定行政罚款外，其他的没有规章制定权的市、县（区）、乡（镇）的人民政府也可以通过规范性文件或非规范性文件的形式设定行政罚款，甚至一些地方的基层群众自治组织（村委会和居委会）、企事业单位、社会团体等都可以对外自立章“罚”。这种状况极不利于社会主义法制的严肃性、统一性和权威性，也不利于全国统一的市场的建立。其二，设定行政罚款主体之间的设定权限划分不明。如，中央与地方、权力机关与行政机关、部门与部门之间就行政罚款的设定范围、事项、额度等尚无明确的界定或可遵循的分工规则。因此，导致一些行政机关或为方便管理、或为地方利益、或为部门利益，随意设定罚款，越权设罚，造成各行其事、“法”出多门、罚出多家、罚不胜防的混乱局面。可以说，目前的“乱罚款”现象，在一定程度上是由罚款设定权的混乱而引起的。 （二）行政罚款的实体内容尚不够规范和完备。 这主要表现在：1.缺乏对实施罚款的主体资格的规范。“中国目前是世界上有数的行政处罚大国。”“全国每年罚款数额更为可观，达数十亿元。”〔2〕行政罚款几乎涉及到行政管理的各个领域和部门， 可以说是“有处罚必有罚款”。〔3〕但是， 实施罚款的主体应当具备什么资格还有待进一步明确。法定的行政机关或者法律法规授权的组织（如卫生防疫站）是实施罚款的适格主体，其他的机关、组织和个人必须要有行政机关的明确授权或委托，才能实施罚款。由于对授权或委托没有明确的规则可循，被授权人或被委托人的资格条件也无严格的要求，加之各种利益因素的驱动，致使众多的不适格的罚款主体一哄而上，擅自施罚，甚至滥施乱施处罚，大大削弱了行政执法机关的权威和实际的执法效果。 2.一些罚款规范之间不配套、不协调、甚至相互抵触。主要表现为：（1）低层级规范与高层级规范的抵触。 由于行政罚款设定权限没有确定，以致“下级规范修改上级规范的现象丛生”，〔4 〕或是增设罚款罚则，或是增加受罚对象，或是改变罚款的适用范围，或是突破法定的罚款额上限等。例如，我国《土地管理法》的第45、46条并未规定罚款罚则，其立法目的是为了防止以“罚款”代替“责令退地”，造成耕地的大幅度减少。而有的省人大在制定《土地管理法》的实施办法或细则时，擅自增加了罚款罚则，违背了立法原意。又如某省的《计划生育条例》并没有规定对超生者所在单位的罚款，而到了该省某市制定具体实施办法时，就增加了对超生者所在单位和单位领导人的罚款规定。（2）同级规范的冲突。 在现实的行政管理活动中，有由多个部门共同管辖某一行政事项的情形，出现了职权交叉，如药品管理部门与工商部门对假冒伪劣药品行为人的罚款；土地管理、城建和规划部门对违章建筑行为人的罚款；工商、公安、卫生、市容等部门对在繁华路段无证照摆摊设点行为人的罚款；等等。这就不可避免地会出现互相扯皮、争相处罚，或互相推诿、无人过问的现象。（3）区域规范的冲突。 由于各地区之间经济、文化发展的不平衡，对违法行为人的罚款数额、情节等规定也不尽一致。如违反计划生育的行为，在沿海经济发达地区罚款额就比内地经济落后地区罚款额高。有一例，某甲系河北省刘乡人，生有两个小孩；1988年以来长期在广东省做临时工，1989年又生一子。某甲的行为同时违反了河北省计划生育条例和广东省计划生育条例，如果依照前者的规定应对某甲处以罚款500元， 而依照后者的规定则应对某甲处以罚款2000元。〔5 〕由此对某甲这一违反计划生育的行为的罚款就产生了适用上的问题：应依照哪个省的规定处罚？应由哪个省的计划生育执法部门来实施处罚？以上各种罚款规范的不协调和冲突的存在，必然导致罚款具体适用上的不协调和冲突，诸如越权罚款、无权罚款、重复罚款、规避罚款、罚款数额悬殊等现象时有发生。 3.行政罚款的自由裁量权过大。现行的一些行政罚款条文中对罚款的标准、适用条件、裁量方法等的规定过于笼统，粗疏有余而细密不足。以对罚款数额的规定为例，有的幅度过宽，弹性过大，如《股票发行与交易管理暂行条例》第72条第2款规定的“5万元以上50万元以下”；有的只有下限而无上限，如《北京市实施〈大气污染防治法〉条例》第8条第2款规定的“10万元以上”；〔6 〕有的甚至只有“罚款”二字而无具体限制；等等。由于大量罚款规范中留有过大的自由裁量余地，致使罚款主体在具体实施处罚中有很大的主观随意性，也为人情罚、态度罚等滥用职权和显失公正的处罚行为留下了法律漏洞。
