一、导言 反腐倡廉，澄清吏治，为现代各国政府的重要施政目标，亦是各国公民的殷切期望。然而，近些年来，腐败像一个阴魂不散的幽灵，徘徊于世界政坛，困绕着各国政府。此种状况的出现和持续，大大降低了民众对政府的信赖程度，同时亦使政府的形象和权威受到极大的损害。因此，建立完备的吏治制度，规范公职人员的行为，保证廉洁政制，以挽救信赖和权威的危机，乃为各国政府所面临的重大课题。 惩治和防范腐败，是一项运用政治、经济、法律、行政、舆论、社会、教育等各种手段的系统工程。在这一系统工程中，有一项被人们称作“阳光法”的制度， 即公职人员财产申报制度。 此种制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》。迄今，英国、美国、墨西哥、法国、德国、意大利、匈牙利、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、菲律宾以及中国台湾地区和香港，都确立了此种制度。〔1 〕联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处编写的《反对腐化实际措施手册》认为，此种制度有两个方面的作用：一是可以事先警告和预报，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其收入相符，如不相符，即可要求其作出解释，或对其进行监督观察；二是在明知公职人员有腐败行为但查不到证据的情况下，仍可就其来源不明的财产对其提起诉讼。 为抗制腐败现象，我国政府近年来进行了不懈的努力。1988年1 月21日，全国人大常委会颁布了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，对腐败行为的刑法惩治措施作了较为全面的、严厉的规定；1988年9月9日，国务院又发布了《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，较为系统地规定了处分腐败行为的行政措施。但由于这些法律、法规注重的是事后的惩罚，而未能防患于未然。1995年5月25日， 中共中央办公厅、中国国务院办公厅又联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》〔2 〕（以下简称《收入申报规定》），在中国首次确立了公职人员财产申报制度。 中国公职人员财产申报制度的确立和实施，将有助于提高公职人员财产收入的透明度，强化对公职人员的经常性监督，预防腐败事情的发生，因而在中国反腐败进程中具有重要意义。本文拟对我国的这一制度予以介述研析，并指出其缺陷和不足，进而提出完善性的建言。 二、《收入申报规定》的内容 《收入申报规定》共计9条，其主要内容为以下几个方面： （一）宗旨 《收入申报规定》第1条规定， 制定本规定的目的在于：“为了保持党政机关领导干部廉洁从政，密切党和政府同人民群众的关系，加强党风廉政建设。”同其他国家和地区的公职人员财产申报制度相比，本规定的宗旨并不仅仅限于对公职人员廉洁诚信的规范，而是将之提到了执政党和政府同人民群众的关系之高度。在中国，此种关系被认为是国家政权得以建立和保持稳固的基石。由此可见，中国政府对公职人员财产申报制度是极其重视的。 （二）申报主体 各国政府公职人员繁多，其地位职权大小不同，腐败的危害性有别，若将公职人员全部纳入财产申报范围，势必需要投入大量人力物力，导致成本过高且效益不佳，亦无此种必要。故多数国家政府一般均对申报主体的范围加以限制，只规定较高层次的公职人员申报财产，以为下级官吏的表率，获得部属的信赖与民众的支持。鉴于我国各级国家工作人员有二千万之巨，若全部进行财产申报，其难度是显而易见的。因此，《收入申报规定》第2条规定， 申报收入的主体为：“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）级以上（含县处级）领导干部”，“社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人。” （三）申报范围 申报范围乃指公职人员的哪些财产必须申报，此乃公职人员财产申报制度的核心内容，务须明定。尽管各立法例中所规定的申报范围宽窄不一，但大都是能够基本反映申报主体的财产状况及变动情况的。《收入申报规定》第3条所规定的公职人员申报财产的范围为：1.工资；2.各类奖金、津贴、补贴及福利费等；3.从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；4.事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得。由此可见，中国公职人员财产申报制度中的申报范围是比较狭窄的，即仅限于收入，并未包括公职人员的所有财产。 （四）申报时间 何时申报财产，是公职人员财产申报程序的重要内容。从其他国家和地区的立法例来看，大多实行一年申报一次的制度。《收入申报规定》第4条规定的是一年申报二次、半年申报一次的制度， 即：申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入；次年1月1日至20日申报前一年下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的，经接受申报部门批准，可以适当延长申报时限。 （五）受理机构 有申报就要有受理。公职人员财产申报制度旨在对申报主体的财产状况实行监督，以防舞弊行为之发生。因此，各立法例所确定的受理申报机构，多是拥有相当权威之政纪、法纪监督机构。《收入申报规定》第5条规定：各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报， 并须按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。此种制度，实际实行的是内部监督。所谓组织部门，是指中共党的干部管理机构；所谓人事部门，则指国家机关、企事业单位的干部管理机构。二者对干部的管理职能中虽含有监督的成份，但并非是专门的政风监督部门。
