提要 行政处罚是我国目前行政法学界研究的热点和难点问题。“热”在大家对行政处罚的混乱状态，苦于没有科学规范，力求找出行之有效的解决办法；“难”在我国是世界为数不多的几个处罚大国，在全民文化水平过低，法律意识淡漠的情况下，既没有立法法和行政处罚法的规范，又要实施国家行政管理，这些矛盾、冲突呈现在立法者和执法者面前。从理论和实践的结合上解决这些矛盾、冲突，就成为行政法学界研究的重要课题。本文仅就行政处罚规则的科学概念、行政处罚规则建立的必要性和行政处罚规则的具体分类及内容作初步探讨，目的在于引起立法和执法者的高度重视。 一 行政处罚规则的科学概念 研究总结行政处罚规则，首先应明确规则以及行政处罚规则的科学概念。目前，法学界对规则的认识和概念表达不尽相同。有人认为规则是“法的构成部分，即法律规范”；〔1 〕有人认为规则是“国家机关、社会团体、企事业单位对某一事项制定的规章和准则。其中属于国家机关颁行的，则具有法规的性质”；〔2 〕西方法学界认为规则（rule）是“关于某些事项的法律规定的陈述，通常比学说或原则更加详细和具体，”〔3〕“也指法庭或公共机关根据成文法的授权制定的章程； ”〔4〕有人认为行政处罚规则就是行政处罚过程中应遵循的原则， 如一事不再罚、法无明文规定不为罚等。我们认为这种看法值得商榷。规则以原则为指导，体现原则，但又不同于原则。“规则完全是判决的具体指南，它们切合于各种狭窄的行为模式。”〔5 〕而“原则是不那么明确的信号，它们提醒我们注意在按照规则解决纠纷时应该牢记的那些一般理由。”〔6〕等等。 参照以上各种说法，从分析规则特有性质这个基点出发，我们认为规则是有确定的范围和适用的，应视为人们共同遵守的办事准则的行为规范。由此，行政处罚规则就是指国家行政机关及法律、法规授权的组织，在行政处罚过程中，应遵循的具有确定的范围和适用的行为规范。狭义上，行政处罚规则仅指对于因为违法行为本身的复杂与多变，实施处罚的机关之间的分工与协作，以及行政立法等因素而导致的竞合违法行为，共同违法行为，以及连续几个违法行为等处罚时应遵循的准则，是适用于解决行政处罚过程中特殊问题的规则。广义上，行政处罚规则还包括所有适用行政处罚时应遵循的有关行政处罚的立法规范及司法解释。本文正是从狭义上对行政处罚特殊规则进行论证的。我们这样作的意图，迫使它尽快产生两个结果。一是科学概念与实践相近，必然显示它的生命力；二是规则若易操作，它在实践中必然奏效快，充分显示法律的尊严，遏制与法律相悖的不正常的社会现象。这就是本文的目的。 二 行政处罚规则建立的必要性 行政处罚规则是促使行政机关及授权的组织依法行使行政处罚权的重要条件，有利于推动行政处罚规范化的发展，提高行政处罚的合法性，合理性和有效性。建立行政处罚规则在我国具有现实意义。从行政立法，行政执法等方面看，行政处罚规则的建立具有必要性和紧迫性。 1、建立行政处罚规则是弥补立法欠缺达到立法本意的要求。 处罚法定原则要求法无明文规定不为罚，即行政机关或经授权的组织在实施行政处罚时必须以一定的行政法律规范为依据。然而，行政法律规范在立法上又往往会出现一些漏洞和冲突之处，造成重复处罚或不处罚现象时有发生。原因在于：第一，立法者不可能预见到将来可能发生的一切情况，并一一详细规定。而且，随着时间推移，原有的法律规范可能会逐渐不符合形势的要求，为新的法律规范所代替；第二，由于立法技术方面的原因。原则性与灵活性相结合的法律规范有利于行政执法时根据实际情况实施处罚。但是，有的法律规范规定的过于简略、灵活，缺乏可操作性；第三、行政处罚是寓于行政管理中的，不可避免地要受到行政管理广泛性、复杂性、专业性等特点的影响。违法行为侵犯的并为行政法所保护的行政管理关系纵横交织、错综复杂，客观上不可避免行政立法上法律规范的交叉和重合；第四，行政处罚是国家行政权的一种，它与行政机关的设置和调整，及其职责的变化相联系。这也是行政法律规范交叉、重合的重要因素。以上原因说明，弥补立法上的不足和漏洞，有效维护行政管理秩序，达到立法本意，单靠提高立法质量是无法彻底解决的，还必须建立一套行之有效的行政处罚规则。 2、建立行政处罚规则是保护相对人合法权益， 适当控制行政机关或组织，使之正确行使自由裁量权的要求。行政机关或组织的行政管理实践复杂而广泛。为了便于管理，各行政机关或组织往往被赋予了较大的自由裁量空间。在行政关系中，行政机关具有特殊地位，它是国家强制力的代表，相对人必须接受和服从管理。行政机关的处罚决定是否合理合法，关系到相对人的人身、财产等切身利益。如果“行政自由裁量一旦漫无节制的话，必然造成行政专制，”〔7〕威胁相对人合法权益。因此，必须建立一定的制约机制，即确立行政处罚规则，以适当控制行政机关或组织的自由裁量权。因为“规则的主要长处就是限制官员的裁量权”，“减少法律权利、义务的不确定性。”〔8〕用明确、 具体、可操作的规则限制行政自由裁量权，可使自由裁量被控制在一个较合法合理的范围内。但应明确，规则当然不可能面面俱到，仍需留给行政机关或组织一定的选择权、裁量权，使行政处罚合法而高效地发挥作用。
