2005年是联合国成立60周年。当前，在联合国内，一场围绕联合国改革、尤其是安理会改革的外交战正在如火如荼地展开；在联合国外，联合国改革成为各国专家学者甚至普通百姓热烈讨论的话题。联合国为什么要改革？联合国改革的目的何在？联合国改革的原则是什么？联合国具体改什么？怎么改？这一系列问题引发了人们严肃的思考和激烈的辩论。历史常有惊人的相似之处。10年前发生在联合国成立50周年时的一幕幕情景与今天何其相似！令人感慨的是，虽然10年来联合国实质性改革进展不大，但国际社会对联合国改革的热情却丝毫不减。 在联合国改革的进程中，一个关系到联合国改革成败的问题就是联合国改革的方式问题。长期以来，围绕这一问题在联合国内外一直存在两种相互对立的观点和主张：渐进主义和激进主义。（注：有关争论的详情参见W·安迪·奈特：《联合国多边系统变革研究：从唯理论向反映论方法的转变》，《国际社会科学杂志》(中文版)，1998年6月第156期。本文中所指的渐进派包括奈特所说的“渐进改革论者”和“适应性改革论者”，而激进派则基本等同于奈特所说的“后继论者”。）渐进派总体上虽然承认联合国存在弊病和缺陷，但仍坚持认为该组织的现行结构和规章框架大体合理，强调改革的目的主要是提高联合国的效率和效力，使联合国更好地运转，以保持对它所处世界的适应性。联合国改革应是改变该组织的工作方法和手段而非其目标。关于改革内容，渐进派认为联合国的改革应主要包括对组织结构的局部调整、改进机构的组织程序(如预算和行政程序)、精简行政机构、提高管理效率等。关于改革程序，渐进派认为改革的实施应是“自上而下”、渐进的和有计划的，强调要避免由于程序变动而造成联合国的不稳定。联合国前副秘书长、美国福特基金会高级研究员布莱恩·厄克特和联合国前高级顾问厄斯金·奇尔德斯等都是渐进派（注：参见： E.Childers and B.Urquhart， " Renewing the United Nations System" ， Development Dialogue， 1994： 1； B.Urquhart， " The United Nations System and the Future" ， International Affairs， Vol.65， No.2( Spring 1989) 。），中国政府也是渐进派。（注：2005年4月27日，中国常驻联合国代表王光亚在第59届联大分组审议秘书长综合报告联合国机制改革部分时的发言中表示：“改革是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就或一劳永逸。既要积极推动，也要水到渠成。首脑会是推动联合国改革的重要契机和新的起点，而不是终点。不能、也不应寄望于首脑会解决所有改革问题。中国有句成语叫‘欲速则不达’。已有原则共识的可争取尽快完成，尚有分歧的可继续讨论。所有重大决定都应建立在最广泛共识的基础之上。人为设定时限，强行推动表决都不利于会员国的团结，更与推进改革的初衷背道而驰。”中新网2005年4月28日电：“王光亚重申四个总体原则联合国改革应循序渐进”，http： //www.chinanews.com.cn/news/2005/2005-04-28/26/568405.shtml。）激进派的基本假设是，联合国的弊病在于结构和意识形态方面，而非管理和机制问题。激进派认为联合国系统越来越不适应当前的全球政治状况，渐进式改革未能提高联合国的效率，其实际效果只能是事先为必要的变革设置障碍。形势留给联合国的时间已经不多了，因此必须对联合国系统进行彻底的、脱胎换骨式的变革。他们的建议包括：彻底修改联合国宪章，建立经济安全理事会和非国家行为体组成的国际上议院，在未来国际社会的管理中让地区组织和宗教团体发挥更大的作用，也就是要建立一种更能代表国际社会、具有世界管理所必须的有效手段的所谓“第三代国际组织”。这一派的代表人物有法国学者、联合国前高级官员莫里斯·贝特朗和美国学者、《联合国宪章》的起草人之一哈罗德·斯坦森等。（注：参见李铁城主编：《世纪之交的联合国》，人民出版社，2002年版，第250页。） 上述两种观点的交锋结果关系到联合国未来的走向，但目前双方的争论存在一个明显缺陷，这就是双方的主观性太强。在讨论相关问题时，双方从一开始就带有过于强烈的主观意识，缺乏一定的客观标准，结果导致双方对联合国不同的改革方式的作用和改革成效的评价分歧巨大。虽然各自观点都十分明确，但却缺乏足够的说服力，难以完全令人信服。导致这一现象的部分原因在于：其一，双方都没有将联合国改革问题置于联合国的历史和现实中加以客观的考察；其二，双方在评价联合国及其改革的成效时缺乏一个客观的标准。其结果是双方各说各话，难以达成共识，从长远看无助于联合国改革。本文认为，渐进式改革与激进式改革各有其优缺点和不同的适应条件，抽象谈论孰优孰劣，毫无意义。要回答这个问题，必须将联合国改革的问题置于联合国的历史与现实之中加以考察并对过去联合国改革的成效作出客观评估。具体而言，我们必须比较客观地回答以下两个问题：第一，联合国过去的改革是以何种方式进行的？其原因何在？第二，联合国过去的改革成效如何？只有在此基础上，我们才可能对联合国的改革方式作出比较客观和理性的选择。 一、联合国改革的历史是一部渐进式改革的历史 组织行为学告诉我们：“所有组织都处于一个动态的、适应的过程中，组织的这种适应与变化就是组织变革。”（注：竺乾威等主编：《组织行为学》，复旦大学出版社，2002年版，第314页。）联合国作为一个国际组织也不例外。从广义上讲，联合国诞生之日便是其改革议程开始之时。比如，在1946年首届联合国大会上古巴和阿根廷代表团就公开要求召开特别会议讨论取消否决权问题。联合国历史上的改革主要可分为两大类：一类主要涉及联合国秘书处内部机构的调整和改组，这方面基本上是在秘书长职权范围内可以处理的事情。另一类改革涉及联合国各政府间机构的调整组合和运作走向，事关重大，需要成员国集体商议才能决定。这其中又可分为涉及修宪(修改宪章)的改革和非修宪的改革。 (一)秘书处改革 历史上秘书处的改革主要是在面临财政危机的情况下进行的，多发生在20世纪80年代之后。其目标是精简机构，提高行政效率，加强秘书处的领导和协调能力。不过在60年代苏联曾试图对秘书处进行重大改革。1960年，苏联出于对当时的秘书长哈马舍尔德的不满，要求改革秘书处，由3名秘书长组成“三驾马车”，该建议最终未被接受。60年代初，由于苏联和法国等联合国成员国大量拖欠中东紧急部队(UNEF)和刚果行动(ONUC)两项维和行动的摊款，使联合国丧失支付能力，引发了联合国第一次财政危机。为缓解危机，1962年联大通过决议，决定成立审查联合国的行政和预算程序问题的工作组，专门研究联合国维和行动经费的解决办法。80年代中期，联合国由于一些成员国特别是美国长期、大量拖欠联合国摊款，加之联合国管理不善，出现第二次财政危机。此时，秘书处的规模越来越大，工作人员从1946年的1546人增加到1986年的11423人，（注：李铁城主编：《世纪之交的联合国》，第326页。）但机构重叠、人浮于事、铺张浪费、效率低下等问题却越来越严重，引起成员国，尤其是美国的不满。1985年12月，第40届联大决定成立18人政府间高级别专家工作小组，研究联合国行政和财务改革问题，该小组最后提出的报告主要涉及秘书处的改革。1986年第41届联大根据该专家小组提交的报告，通过了第41/213号决议，决定联合国从1987年开始，进行为期3年的改革，主要目标是：(1)改革机构设置，避免职能重叠；(2)裁撤冗员，在3年内减员15％；(3)精简会议，限制会议文件的发放。(4)改革预算程序，采取会员国协商一致办法确定预算的水平，增加预算的透明度。改革取得明显成效。90年代初，加利担任秘书长不久即对秘书处进行改组，裁减了一些高级职位，把决策过程集中在8个副秘书长管辖之下的总部7个关键部门，其中主要有：政治事务部、经济与社会发展部、新的人道主义事务部、新的维持和平行动部、行政和管理部等。进入90年代中期，由于冷战后联合国的维和费用成倍增长和部分会员国主要是美国的拖欠，至1994年8月，会员国拖欠正常预算和维和费用达32亿美元，联合国欠债17亿美元，（注：李铁城主编：《世纪之交的联合国》，第329页。）再次濒临破产边缘。为解决危机，1995年，加利又提出了秘书处改革的6点计划：减少联合国的官僚机构，将秘书处的职位再精简135个，将经常性预算降到零水平；成立内部监督服务办公室，加强对财务等内部各项工作的监督和检查；加强内部司法程序，对付滥用权力的情况；改善联合国财政状况，克服财政危机；改善联合国经济和社会部门的活动，加强对发展努力的协调。（注：加利：《我们正在整顿联合国》，载于《华盛顿邮报》，1995年8月13日。转引自《世纪之交的联合国》，第245页。）1997年，在美国的压力下，安南提交了名为《革新联合国：改革方案》(A/51/950)(以下简称《革新联合国》)的报告。正如安南本人所言，这份报告是联合国成立52年来“最大胆的一次改革”，也是联合国“52年的历史中最广泛、最深远的改革”。方案中提出的改革建议和措施几乎涉及除安理会以外的联合国所有领域和部门，被称为一揽子改革方案。报告对秘书处进行了改革：建立新的领导和管理机构，包括设立常务副秘书长，把秘书处下设的12个部门合并为5个，分别主管和平与安全事务、发展合作、经济与社会事务、人道主义事务、行政管理与会议事务和人权，并在秘书长办公室设立战略规划办公室。削减人员，提高效率，减少浪费，把联合国当时近10000名工作人员再减少1000人，削减1/3的行政费用，并在10年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员。2002年，安南又发动了新一轮的改革运动。他在题为《加强联合国：进一步改革纲领》(A/57/387)的改革报告中，强调秘书处应为成员国提供更好的服务，并提出了精简报告、管理大小会议和文件的具体改进措施。
