冷战后的国际格局发生了根本性的变化，美国的国际战略也随之进行了重大调整，在维持传统的政治、军事安全利益的同时，一些新兴领域日渐凸现，环境问题既是其中之一。美国前总统国家安全事务助理布热津斯基在其论著《大棋局》中就曾指出人口爆炸、人类生存条件的普遍恶化、地区动荡不安、局势紧张等国内外因素冲击着美国承担的全球领导作用。克林顿上台后，敏锐地洞察到环境保护这个与美国国家利益和人民利益密切相关的年轻领域，决意有所作为。1997年4月22 日——世界地球日，美国国务院发表了第一份关于环境问题的年度报告《环境外交：环境与美国对外政策》，以期像卡特时期以来人权报告唤起人们对人权议题的重视一样，通过每年发布一份环境报告唤起人们对环境议题的重视，[1](P148) 从而标志着美国外交政策的重大转变。 在《环境外交报告》中，美国分别列举出五大全球性和地区性的环境挑战，并将环境恶化的现状摆在人们面前。在解决环境问题的途径上，美国空前强调“合作”的作用，倡导从全球的、地区的和双边的角度，展开多层次、全方位的合作，多次表明环境问题除非通过国家间合作，否则不可能得到解决。在涉及世界绝大多数国家的气候变暖问题上，美国的合作愿望尤为强烈。对1997年12月即将在日本京都举行的关于气候变化的联合国第三次框架会议寄予愿望，表示将努力推动建立一个保护大气的全球协议。[2]以后的事态发展却令人大跌眼镜，美国在《京都议定书》上的表现令人大失所望，其所作所为与当初的承诺大相径庭，不但对这个全球性的国际协议大加指责，而且最终把《京都协定书》拒之门外，自称要在全球的共同努力之外，另辟道路，自行采取措施解决，使其宣称的“合作”成为空谈。[3]美国对待《京都议定书》的态度有助于我们更好地理解美国在《环境外交报告》中提倡的“合作”的实质。美国口口声声宣称的“国家间、政府间、私人团体、各企业组织间”的合作，并非真正意义上的合作，而是附加了各种政治、经济条件。从某种程度上讲，此种“合作”非但不能确保环保事业的顺利开展，还有可能成为冲突与争端的缘起。 一、不公正的合作 夸大发展中国家从环境改善中的获益，坚持《京都议定书》中发展中国家的广泛参与，以行责任转移之实，表现出美国在环保事务上的不公正实质。 民主党人克林顿在一个新的历史机遇期上台，即美国不再面临一个拥有核武器的超级大国袭击的威胁，也没有来自一个有敌意的全球意识形态的威胁；然而，伴随着机遇到来的还有前所未有的巨大挑战，如拖延已久的环境难题等等。这类非军事威胁的复杂性决定了克林顿政府的困难并没有减少。[4]它可以像武器进攻一样，对美国人民的长期安全和生活质量构成真正的威胁，但却不能通过武力方式加以解决，传统概念中的美国主权并不能够处理跨越国界的环境灾难，所以，美国不可能独自消除来自环境方面的威胁。 在《环境外交报告》中，占全球四分之一排放量的温室气体排放大户美国意识到它在改变气候变化上负有特殊的责任，但美国国务院同时指出一国的行动无济于事，因为另外四分之三的排放物来自其他国家和地区，所以全球合作是解决这一难题的最佳方案。美国心目中的《京都议定书》应该既包括为发达国家限定一个合理的排放量，又使发展中国家充分参加到条约当中来[2]。而达成的《京都议定书》只实现了前者，没有包括后者，仅有一条“允许非参加国在任何时间任意自愿的基础上，在自认为合适的时机参加”，这显然不能令美国满意。美国坚持要求发展中国家参加《京都议定书》是基于以下原因： 首先，发展中国家即将成为气候变化的主要责任国，有义务承担相应责任。美国对中、印等发展中国家游离于《京都议定书》之外一直耿耿于怀，特别是对中国这一虽然目前温室气体排放量仅为美国的一半，位居世界第二，但预计“到2050年如不加控制就会以几倍于美国的排放量成为二氧化碳最大排放国”的发展中大国。[5]在这方面，美国奉行“风物长宜放眼量”的原则，放眼未来，发展中国家应该为将来的发展付出现实的代价。其次，从经济角度上看，发展中国家对气候的依赖性更大，似乎更应该在治理环境上出一己之力。发展中国家比发达国家更依赖农业，而农业受气候影响很大。农业在发达国家国民经济中所占的比重很小，像美国只占其国民收入的百分之三；相比较而言，发展中国家则有“三分之一的国民经济和一半之多的人口”依赖农业。由此可见，在改变全球大气变暖方面，发展中国家似乎更负有义不容辞的责任。再次，从人口数量上看，对发展中国家也更为有利。目前发展中国家人口占全球总人口的五分之四，四分之三个世纪后将占到十分之九[5]。因此，在改善生活环境方面发展中国家拥有更多的考虑因素，未来环境条件的改善对于广大发展中国家来说也受益更多。 稍加分析，不难发现以上原因皆为借口，美国真实想法是借全球合作的名义，要求发展中国家承担其本应该担当的环境责任。理由如下：首先就第一个方面来看，发达国家是全球环境的事实破坏者并且是环境恶化的主要责任国，这已成为各国公认的事实，发达工业国为以前不合理的经济发展所造成的环境代价做出补偿也在情理之中。美国对发达国家的不良历史纪录一笔勾销，一切向前看，在环保责任面前强调一个都不能少；而对未来发展中国家可能出现的温室气体排放量的增长却念念不忘，要求发展中国家提前承担未来发展可能造成的环保责任，此种举动显失公平。毕竟发展中国家已经以史为鉴，开始走一条“边治理边发展”的道路，尽管受资金、技术等条件的制约，效果可能不尽如人意，但发展中大国已经充分意识到了经济发展中的环保因素，并且开始及早着手治理。更何况把将来大气变暖的主要责任推到发展中国家身上也有失偏颇，实际上有些发达国家在一段时间内的温室气体排放趋势不降反升。以美国为例，在1991年到2010年间，二氧化碳的排放量将会上升百分之三十之多[6]。在第二点上，我们并不否认农业在发展中国家的国民经济中居于比较重要的位置，因为它涉及到众多人口的温饱问题和国民经济的收益状况。但随着科学技术在农业生产中的运用以及科学知识在农业人口中的普及，农业受天气变化的影响正在逐步减小。加之国民经济中工业、服务业、信息产业的比重日渐上升，工业化、现代化的步伐正在加快，发展中国家的经济受气候变化影响的程度也会愈来愈小。至于第三点，以人口多寡论环境改善后的获益多少也不科学。国民的生活质量是一国经济繁荣与否的重要标志，但不能简单地以同等环境条件下人口多即受益多来评估。人口多带来巨大的社会问题、经济困扰等，同样影响着国民的生活质量，单纯的全球大气的改善并不必然给一个人口大国带来更多的好处。
