联合国维和行动是为了防止、控制和解决冲突而由联合国授权并指挥的，经冲突方同意后实施的非武力性行动。人们通常以冷战结束为界，将联合国维和行动划分为第一代（即传统型）和第二代（即复杂型）维和行动。本文将对20世纪90年代以来联合国维和行动所出现的最新变化及其对维和行动的影响进行分析，并在此基础上解读联合国维和行动面临的主要挑战。 联合国维和行动的现状 与冷战时期的第一代维和行动相比，冷战结束后开始的第二代维和行动出现了一系列显著的变化。联合国维和行动的现状呈现出以下一些特点。 1.维和战略从“维持”和平向“预防”和“巩固”和平发展 冷战期间，维和行动的开展主要是为了避免美苏两个超级大国迎头相撞从而引发新的世界大战，因此，维和行动的目标重在“治标”：即“维持”和平。这个时期的联合国维和行动不谋求也不可能从根本上解决冲突，更不用说消除冲突的根源。90年代初期，联合国在柬埔寨和莫桑比克等地维和行动的成功增强了联合国维护世界和平与安全的信心。联合国秘书长加利1992年6月发表的《和平纲领》中提出了预防外交、促成和平（注：“促成和平”译自英文“peace making”，也有的文献将其译为“缔造和平”。）、维持和平、建设和平等一系列旨在“治本”的新措施。预防外交就是在争端发展为冲突前设法解决争端；促成和平就是在冲突发生后通过各种外交手段使冲突得以停止；维持和平就是在冲突停止后使和平得以维持，并为全面解决争端创造适宜的条件；建设和平就是利用维持和平所创造的有利条件，采取政治、军事、经济等一系列措施使和平得以巩固，以防止冲突的复发。（注：和平纲领第21段.http：//www.un.org/chinese/aboutun/sg/report/hpgl.htm）《和平纲领》的提出，标志着维和新战略的诞生。 联合国维和战略的调整得益于冷战两极格局崩溃所带来的国际对话与合作的加强。在此之前，出于冷战的需要，美国和苏联在世界各地的局部战争中各自寻找自己的代理人，并借此扩大自己的势力范围。这个时期的维和行动只能实现停火或停战的有限目标，不可能从根本上削除冲突的根源。冷战结束以后，国际关系出现了新的发展，大国之间的对话与合作比冷战时期大为加强，联合国维和行动获得了更为广泛的国际支持，这为联合国维和行动向广度和深度发展提供了可能。 2005年3月21日， 联合国秘书长安南向联大递交的名为《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》的报告（注：http：//www.un.org/chinese/largerfreedom/report.html），进一步强调了联合国预防冲突、维持和平和建设和平的作用。关于预防冲突，安南称：“对于联合国来说，最根本的任务莫过于预防和解决血腥冲突。尤其是，预防必须是我们所有工作的中心。”除了消除贫穷、促进民主、制止武器流通外，联合国还应该通过派遣特派团和进行预防性部署等方式开展预防性业务活动。（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第106段）关于维持和平，安南“呼吁会员国作出更多的努力，确保联合国具备切实维持和平的能力，与会员国对联合国的要求相称。特别是，我敦促会员国改进部署备选方案，在联合国安排框架内建立能够迅速部署的战略储备。”（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第112段）关于建设和平，安南说：“要防止冲突，就必须确保和平协定以持续和可持续的方式得到实施。然而，正是在这个问题上，联合国的体制有很大的漏洞：联合国系统中没有任何机构能有效地处理帮助国家从战争走向持久和平的难题。因此我建议，为进行这项工作，会员国建立一个政府间建设和平委员会，并在联合国秘书处内建立一个建设和平支助厅”。（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第114、115段）报告还对建设和平委员会的具体职能作出了明确的阐述。安南报告中关于预防冲突、维持和平、建设和平的建议是对加利《和平纲领》和继承与进一步发展。 2.维和行动由主要处理国际冲突转为主要处理国内冲突 尽管爆发新的世界大战的可能性更小了，但冷战结束并没有使世界更加太平，局部冲突的数量不降反升。但与冷战时期相比，冷战后局部冲突的性质发生了极大变化。原先的地区冲突主要发生于国与国之间，而冷战后的冲突则多为内战性质。在1998年的全部27起武装冲突中，只有2起为国际间冲突（埃塞俄比亚——厄立特里亚和印度——巴基斯坦）。德国海德堡国际冲突研究所年度研究报告称，2004 年爆发的87场暴力冲突中的36场严重暴力冲突无一发生于国家间。（注：2004年的战争少于往年.[德]南德意志报，2004—12—14.见：新华网，2004—12—21.http：//news.xinhuanet.com/world/2004—12/21/content-2362499.htm）维和行动也相应地由主要处理国际冲突转为主要处理国内冲突。据笔者统计，在1990年前的18项联合国维和行动中，属于国际冲突的共15项，而在1990起开始的41项联合国维和行动中，属于国际冲突的仅9项。（注：据联合国官方网站资料统计.http：//www.un.org/Depts/dpko/dpko/text.htm） 冲突性质的改变也同样改变了维和行动的性质。传统的维和行动处理的多为由领土争端和非殖民化运动引起的国与国之间的冲突，冲突的直接参与者通常是正规的国家军队，冲突的结果往往是领土的得失，维和行动履行的是军事职能。而今，冲突的主体由原来的国家变成为民族或种族利益、宗教信仰、政治权力和自然资源等而战的武装派别或持有武装的平民。与国际间冲突中的正规武装力量不同，国内冲突中的派别组织结构混乱，纪律松弛涣散，更少遵守“游戏规则”。冲突的结果往往是国家处于无政府状态，以及大量的平民成为冲突的牺牲品。因此，在维和行动中，组织和监督宪法选举、协助司法改革、提供人道主义援助和人权保护等民事职能大大增加，在许多任务区，民事职能取代军事职能成为维和行动的主要任务。维和行动由单纯的军事行动变为民事和军事共同行动。 3.维和行动职能由单一转向多元 第一代（即传统型）维和行动履行的全都是单一的军事职能，执行维持停火、隔离部队和监督撤军等任务。由于冲突根源复杂，第二代维和行动就其目标而言追求标本兼治，以治本为主，因此，维和行动的职能越来越复杂、多元。政治方面，维和行动有时必须充当临时行政当局，组织或监督大选，协助实行宪法或司法改革；经济方面，维和行动通过扫除地雷、修建基础设施、筹集资金等帮助冲突地区进行经济重建；人道主义方面，维和行动协助难民安置，提供食品和医疗等人道主义救助；人权方面，维和行动通过对当地机构的执法监督，确保基本人权得到保障和尊重。
