欧洲联盟作为高度一体化的区域性经济政治组织，从其前身欧洲共同体开始，经过半个世纪的发展演变，其政治体系的结构和运作已经达到了相当完善的程度。长期以来，对于欧盟政体性质的问题，国内外学界一直存有争议。实际上，争议的根源就在于欧盟的独特性：欧盟既非主权国家，也非一般意义上的国际组织。（注：有关欧盟政体性质及欧洲一体化的性质及特点的详尽论述，参见刘文秀：《界定欧盟政体性质的几个因素》，载《欧洲研究》，2004(1)；《欧洲一体化性质及特点分析》，载《国际问题研究》，2004(2)。）适应欧洲一体化的需求，欧盟所创建的一套全新的体系运作模式使人们难以套用既有的范式对其进行界定，需要从治理模式的角度揭示欧盟运作的独特形式。 欧洲联盟的治理具有区别于传统主权国家治理模式和一般区域性经济政治组织运作的明显特征，即欧盟在不具备主权国家政治体系完全特征的同时体现了一种全方位的制度合作。欧盟作为欧洲一体化过程中的一个阶段性组织形式，在承袭欧洲共同体的制度结构的同时，发展和深化了欧洲一体化的合作领域和合作力度。（注：《马约》明确了欧盟的三大支柱：欧洲共同体、共同外交与安全政策以及司法与内务领域的合作，其中欧洲共同体作为欧盟的前身呈现出比较突出的一体化结构，而共同外交与安全政策以及司法与内务合作虽已纳入欧盟框架下，但目前仍处于政府间合作的层次上，故本文所分析之多层治理主要体现于欧洲共同体这一支柱。）20世纪80年代中期以后，随着欧洲一体化的深入发展，学者们关注的重心逐步由超国家主义和政府间主义之间的争辩向欧共体/欧盟政策制定和体系运作层面转移。这一转变展开了研究欧盟的全新视角，欧盟越来越被视为一个政治系统，学者们日益注重从政治系统的角度考察欧盟的权力配置、政策过程及其制约因素，并将欧盟体系与主权国家政府体制进行比较分析，治理的概念开始被引入欧盟的研究范畴。有关欧盟治理模式的研究，目前在国外学者特别是欧美学者中已有一定的基础，但在国内这一课题尚处于待开发的领域。 本文主要从概念的界定、相关理论分析和治理的实际运作方面对欧盟多层治理进行总体考察，这有助于揭示欧盟作为主权国家联合体在高度一体化背景下治理模式的制度创新。由于欧盟具有重要的国际地位，可以说，这种制度创新对后工业化国家的发展道路开辟了一个全新的途径，给我们提供了重要的启示，有助于在变化了的时代背景下诠释和发展马克思主义的国家学说。 一、欧盟多层治理的界定及相关理论分析 治理思想是研究欧盟多层治理的理论基础，对治理的理解关系到欧盟多层治理研究的角度、形式和实质，欧盟多层治理研究本身也可以说是对国际关系领域治理思想兴起的一种回应。 治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”[1]。就治理的定义而言，全球治理委员会（注：全球治理委员会成立于1992年，是联合国下属的一个委员会，其宗旨为加强全球合作，保障全球安全，谋求可持续发展和拓展民主。）的定义具有较强的代表性和权威性。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[2] 就欧盟多层治理概念本身而言，西方不少学者给予了界定。欧盟多层治理的概念最早由加里·马克斯（Gary Marks）引入欧盟研究，其“最初是集中于处于中心位置的国家和欧洲层面的机制相互作用所产生的派生物，以及或多或少与之伴随发生的决策权力向次国家权威的分散，从而使它们有权力介入和影响欧盟的政策过程”[3]。马克斯进一步通过对决策权向欧洲机制和次国家权威两个向度的分析拓展了欧盟多层治理这一概念。“欧洲一体化是一个政体创建的过程，在这一过程中，权威和对政策制定的影响被多层政府分享——次国家的、国家的和超国家的。在国家政府是欧盟政策制定强大参与者的同时，控制权已从它们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些先前对其各自领土上的个体的权威控制。简言之，政治控制的中心已发生了变化，国家主权被欧盟成员国间的集体决策和欧洲议会、欧盟委员会及欧洲法院的自治角色所稀释。”[4] 查利·杰弗里（Charlie Jeffery）力图在马克斯的基础上完善欧盟多层治理理论的体系结构。杰弗里指出，马克斯主要关注欧盟多层治理中的国家间及国家与欧洲机制间的互动，多层治理的传统解释虽然也意识到多层治理的形式由于欧盟内次国家权威的多样性而各有不同，但并没有提出一个有益于理解欧盟政策制定过程中次国家权威行为的整体框架，因此，包含着次国家行为体的国内环境的作用减弱。杰弗里认为，影响欧盟决策更为重要的渠道和因素存在于成员国国内，现存的关于欧盟多层治理的思想有必要对国内因素做系统的考量，这将有助于完整地理解多层治理，也有助于从一个更全面的框架对次国家参与的动因做出解释。杰弗里对多层治理结构中次国家权威的强调适用了一个新的视角，即由下至上（bottom-up）的参与模式。他指出，传统多层治理理论中关于次国家领域的解释是一种由上至下（top-down）的模式，在这种模式中，次国家权威只是在国家间及国家与欧洲机制间的互动中消极地作为，其作用的发挥依赖于国家或欧洲机制给予的机会。由下至上的模式则在国家权力的非集中化大背景下，肯定了次国家权威积极的参与能力，这也就在欧盟政策制定过程中增设了一个新的有活动能力的角色。杰弗里对次国家权威的深入研究，使欧盟多层治理理论得以完整地呈现出来。
