科索沃危机与欧盟的危机处理

      冷战后危机处理取代传统防御成为欧洲安全的首要问题。从1991年欧盟共同外交和安全政策出台到欧盟赫尔辛基首脑会议决定组建欧洲快速反应部队（RRF），欧盟的危机处理已经由构想变为现实，成为欧洲安全领域备受瞩目的发展动向。科索沃危机凸显冷战后欧盟全新的安全使命，扩大了欧盟成员国间的共识，也推动了欧盟共同外交和安全政策的发展，成为欧盟危机处理发展的重要契机。本文从欧盟危机处理任务的提出入手，对欧盟对科索沃危机的应对进行了详尽分析，探讨了欧盟在科索沃危机处理中暴露出的缺陷，并对其前景作出展望。

      一 冷战后欧盟危机处理任务的提出

      按照美国政治学家欧文·杨的定义，国际政治中的危机是一个发生高度紧张事件的互动过程，其特征为：正常的政治流程突然被打断，持续时间短，发生暴力的可能性上升并对国际政治中某些系统（或关系样式）的稳定产生重大影响。（注：Oran R.Young，The Politics of Force，Bargaining during Superpower Crisis，Princeton：University Press：1968，p.15.）危机处理是指，冲突一方通过冲突升级来威慑对手，使其不敢使冲突升级并使这种免于冲突升级的危机满足自身的利益需求。（注：[美]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社2002年版，第633页。）作为高度紧张的决策情势，危机处理是对国际组织的适应能力、协调能力以及承担复杂使命能力的重要考验。欧盟的危机处理任务是在冷战后共同外交和安全政策的框架下提出的，体现了欧洲国家适应新形势、增强防务自主性的共同诉求。欧盟危机处理任务提出的背景主要包括以下三方面：冷战后欧洲防务重心的转移、美欧关系的调整以及欧洲安全合作的深化。

      第一，冷战后欧洲的防务重心开始由传统防御向危机处理转移。随着两极格局的瓦解，在中东欧和巴尔干地区出现了权力真空，被两极格局压抑已久的宗教争端、民族冲突和领土纠纷此消彼长。从海湾危机、前南危机到科索沃危机，一系列突如其来的地区危机对欧洲安全构成了重大挑战。在应对这些危机的过程中，欧洲国家深切感到，在变化的安全环境中发展欧洲自身的危机处理能力十分重要，危机处理也随之成为欧盟和北约等欧洲国际组织调整职能和机构的方向所在。

      第二，冷战时期欧洲安全主要依靠美国主导的北约来保障。冷战后美国呼吁欧洲盟国分担防务责任，不希望继续传统的“欧洲推动一体化，美国负责维和”的模式。（注：Charles A.Kupchan，"In Defence of European Defence：An American Perspective"，Survival，Summer 2000，Vol.42，Iss.2，p.16.）从1990至1998年，驻欧美军人数由40万下降到12万。（注：[美]戴维·卡莱欧：《欧洲的未来》，冯绍雷等译，上海人民出版社2003年版，第334页。）与此同时，北约作为欧洲最健全的军事组织，在华约解体后也在进行战略调整，以重新适应新的安全环境，在域外行动上寻求突破。欧洲国家难以继续依靠美国和北约的安全保障，发展独立于北约的危机处理机制成为欧洲安全的当务之急。1995年美国前国务卿克里斯托弗在布鲁塞尔演讲时指出：“应该使欧洲有能力在北约——无论出于什么原因——不介入的情况下在危机处理中发挥领导作用。”（注：Knud Erik Jrgensen，"Another World-Another Task for Europe's Armed Forces"，in Knud Erik Jrgensen，ed.，European Approaches to Crisis Management，The Hague；Boston：Kluwer Law International，1997，p.3.）欧盟也在积极酝酿其危机处理机制，表示在从传统防御向危机处理任务转变的过程中，美国或北约并不必然要走在前面。（注：Alyson Bailes，Political Director WEU，Europe and the United States：Organizing the Cooperation between NATO and WEU/EU，DGAP summer school，Berlin，Aug 20，1999.http：//www.weu.int/eng/speeches.转引自朱立群：《欧洲安全组织与安全结构》，世界知识出版社2002年版，第116页。）

      第三，欧洲政治家不再满足于在低效率的欧洲政治合作机制（EPC）的基础上进行政治合作，决心深化安全合作。在共同外交和安全政策出台的过程中，德国总理科尔和法国总统密特朗起到了推波助澜的作用。1990年12月6日，科尔和密特朗联合提出法德关于建设欧洲政治联盟的建议。1991年10月他们重申了将西欧联盟建设成为欧洲共同安全与防务政策基础的决心，并宣布计划建立一支由3万人组成的法德军团，作为将来发展欧洲军团的基础。随着欧洲安全合作的深化，欧共体对自身承担危机处理使命的能力也抱有很高的期望。1991年前南危机爆发时，欧共体迅速派出由三国外长组成的和平使团开展调停斡旋工作。卢森堡外长雅克·普斯在完成第一个停火协议谈判后满怀信心地表示：“这是欧洲的时刻，而不是美国的时刻。”（注：斯万·安德森、契尔·艾里亚森主编：《欧洲政策制定》，国家行政学院出版社2002年版，第143页。）冷战后随着欧盟由民事组织向军事安全组织迈进，危机处理也提上了议程。

      20世纪90年代，欧洲一体化进程获得突破性进展。1991年欧盟共同外交和安全政策出台，标志着欧洲国家决心开展有实质意义的防务合作。欧盟共同外交和安全政策是欧盟安全合作的核心，其危机处理任务是通过一系列重要会议确立的。1991年欧共体首脑会议通过《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），把共同外交和安全政策确立为欧盟的第二根支柱，规定由西欧联盟具体制定和执行欧盟具有防务意义的决定和行动。（注：见《马斯特里赫特条约》J.2、J.3和J.4。）《马约》将所有安全防务方面的问题都纳入共同外交和安全政策这一框架，危机处理自然成为共同外交和安全政策的题中应有之义。

      欧盟的危机处理任务最初是在西欧联盟的框架下提出的。1992年西欧联盟会议提出西欧联盟的危机处理任务，即彼得斯堡任务（Petersburg Tasks），包括人道主义救援与维和、危机管理与恢复和平等军事行动。西欧联盟各国国防部长从常规部队中抽调兵力组成西欧联盟军队，接受欧盟指挥。1997年《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）第一次明确了欧盟共同外交和安全政策下的危机处理任务，并列举了为完成这一任务而需开展的工作，包括发展危机处理的机制和程序，武装力量的准备和共同使用等。（注：见《阿姆斯特丹条约》J.17（2）及《阿姆斯特丹条约》所附《西欧联盟声明》。）《阿约》加强了欧盟委员会的权力，增设了“共同外交与安全政策高级代表”一职，规定欧盟可以借助西欧联盟履行人道主义、救援维和以及危机处理任务。欧盟的危机处理机制在1999年的欧盟科隆会议和赫尔辛基会议上得到了进一步完善。