作为一个国际政治实体，欧盟的重要特色在于其多层次治理系统，包括超国家层面（欧盟）、国家层面（成员国）和地区层面。可以说，这三个层面之间的关系主导着欧盟的政治生活，标示着欧洲一体化的发展方向。世纪之交，随着治理观念的发展，特别是社会关系和社会结构的演变，欧盟的治理结构也在发生转变。2004年10月，着眼于改革欧盟运行机制的欧盟宪法草案—《制定欧洲宪法之条约上已经正式签署，欧盟的治理结构由此有了新的规范。 一、欧盟具有国家和国际组织的双重特性 从法律角度看，欧盟不是一个国家，也不是一个国际组织。欧盟不同时具备一个国家所应有的三个基本要素：领土、人口和主权；也不具备一个国际组织所应有的法人资格。但欧盟又混合了国家和国际组织的特性，她可以在成员国主权让渡的区域里颁布具有法律效力的政令和法规，也就是说欧盟是具有超国家特性的政治实体。欧共体法是国际法律秩序中一种新型的法律体系，欧共体法与成员国法的关系不同于一般国际法与国内法的关系。虽然建立欧盟的基本条约并没有做出明确的规定，但是欧洲法院大量的判例表明：无论是欧共体的第一级法律渊源，还是第二级法律渊源，都可能在成员国具有纵向和横向的效力；当欧共体法与成员国发生抵触时，前者优先。从财政上看，欧盟具有自己的财政来源，这和国际组织普遍依赖成员国的会费有很大不同。可以说，欧盟是一个特殊的共同体并具有国家和国际组织的双重特性，这种特性和欧盟的生成历史密切相关。 欧盟（欧共体）发轫时期的上世纪50年代初期正是欧洲百废待兴的时期。欧洲急需建立新秩序，以保障安全，制止战争并维护和平。为了实现这一点，就必须把民族国家的利益紧密结合到一起，以形成国家间的共同利益。建立欧洲煤钢联营的舒曼计划的初衷就是把德国的煤炭和钢铁这两项重要的战略和经济资源放到国际监督之下，以实现民族国家间对它们的共同运营和管理。二战和一战之间的国际联盟的经验表明，欧洲范围内，在权利和义务上彼此平等的民族国家是无法制止和处理国际危机的。传统的欧洲民族国家之间的关系应该从相互对立走向相互合作，欧洲的和平才有保障。通过合并民族国家的重工业，从而形成一个共同的利益区域，然后把这一区域交给一个超国家的独立机构进行管理，欧洲才能从分裂走向联合，才能实现统一欧洲的梦想。欧洲煤钢联营就是在这种情况下应运而生。从煤钢联营开始，欧洲一体化的区域不断扩展，经过欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体，直到欧盟的建立，欧洲一体化通过“溢出效应”实践了一种从低级政治到高级政治的发展模式。 总的说，二战以后的欧洲一体化进程是上层政治运作的结果。这一运作的出发点是从某些经济部门出发，逐渐过渡到其他的经济部门并上升到政治上的合作以至最终达到政治联盟。未来的政治联盟究竟是邦联、联邦还是一个超级国家，欧洲人自身也没有结论。从今天的政治现实看，欧洲一体化过程中，成员国向欧盟一级让渡主权的规模在扩大，层次在加深，但决定欧洲一体化进程的核心力量仍然是民族国家，欧盟并没有发展成为一个完全自主的行为体，和民族国家还没有形成完全的属辖关系，对民族国家的下级机构—地方政府的政治影响相对更为薄弱。欧洲一体化的独特历史，决定了欧盟属性的独特性和复杂性，并使欧盟的治理结构呈现特殊态势。 二、欧盟治理结构的现状 如上所述，欧盟治理结构包括三个层次，三个层次构成三对关系，即欧盟和民族国家（成员国），民族国家和地方机构以及欧盟和地方机构。具体地说，欧洲一体化进程中，民族国家不再独享主权，而是和欧盟层次的机构以及地区级政府共同决策，共享主权和协调政策。 欧盟和成员国的关系，是欧盟治理结构中最重要的一对关系。从欧盟事务来看，这对关系可以划分为四个类别： 一是欧盟作为独立的行为体。欧盟在关税政策、外贸政策和货币政策方面享有完全的自主权。或者说，成员国把这些方面的主权完全上交给了欧盟并接受欧盟法规的统一管辖。二是欧盟作为成员国的竞争对手。在农业政策、税收政策、经济政策和维护基本自由方面，欧盟和成员国是一种相互竞争关系。在上述领域，成员国只能在欧盟法规还没有涉及到的地方颁布法律并实施管辖权。也就是说，只要欧盟管辖权还没有涉及到的地方，仍然属于成员国的管理范围。随着欧盟一体化的深化，其法规涉及范围即其管辖权所及范围将趋于扩大，成员国的管辖范围将趋于缩小。三是欧盟作为成员国的伙伴。在有关竞争法，研究和科技发展政策以及地区政策方面，欧盟和成员国同时颁发政令法规，但欧盟法享有优先权。这种平行管辖权的存在，表明欧盟和其成员国在部分主权上的平等共享关系。四是欧盟作为成员国政策行为的旁观者。在外交、国防和税收等政策方面，欧盟只能给出建议或意见，相关管辖权保留在各成员国自身。 综上可以看出，欧盟是一个复合型的政治行为体，她和成员国有着不同类型的主权分割。传统意识里的民族国家及其主权的不可分割性，在这里被基本颠覆。欧洲有的学者认为，民族国家已经无法完全履行其在政治、经济、社会和文化等方面所承担的责任和义务，在全球化的冲击下，只有跨民族／国家的管理机制才能应对新型的挑战。跨国家管理机制的理想模式就是建成全球性的公民社会，实现全球治理。全球治理能否实现，取决于能否建成一个具有全球行为能力的全球政府，从现在看，这只不过是对未来社会发展方向的理论假设，尚没有实践上的意义；对欧盟而言，全球治理的提出，表明民族国家提供公共产品的条件和能力都发生变化，民族国家在资源的配置和管理上的权限和能力都受到挑战，这对欧盟的治理结构自然产生相应的影响。
