2004年11月30日，联合国秘书长安南任命的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”公 布了题为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告。该报告对当今世界面临的各 种安全威胁做了详尽分析，对联合国如何应对这些威胁提出了101项改革建议。其中， 有关安理会改革的两套方案尤为引人注目。 联合国改革的背景 联合国改革动议由来已久。冷战结束后，推动联合国改革的呼声愈加高涨。大多数会 员国对改革联合国机构和程序，使之在新的国际环境中更好地实现维持国际和平、促成 国际合作的宗旨并无异议。但联合国改革涉及191个成员国的切身利益，矛盾复杂，进 展不易。 首先，此次改革酝酿是联合国应对单边主义挑战的需要。近年来，联合国代表的多边 主义与美推崇的单边主义发生激烈冲撞。布什政府执政四年来，恣行单边行动，滥施“ 先发制人”，对联合国的国际权威提出强大挑战。2003年美绕过联合国发动伊拉克战争 ，更使人们不得不深刻反思联合国的地位和作用。伊拉克战争表明，当发生地区严重事 态、世界危机或对冲突后国家进行管理时，安理会是瘫痪的。但战后伊拉克重建问题重 回到联合国，表明加强联合国的作用不可或缺。2003年9月，安南在联合国大会上指出 ，联合国面临至关重要的关键时刻。他坦承成员国在对待各种挑战的性质方面，以及在 使用武力解决安全威胁是否妥当方面，存在严重分歧。这些深刻分歧已使联合国在伊拉 克战争爆发后，处于随波逐流的状态。因此，安南痛下决心，任命16位世界知名领导人 组成专门小组，负责研究联合国改革问题。 其次，此次改革是应对世界力量格局深刻变化的需要。这在安理会改革倡议中体现得 格外明显。联合国是上世纪40年代世界人民反法西斯战争胜利的产物。联合国的权力核 心——安理会更是当时世界力量对比的直接体现。安理会由当时的五大战胜国担当拥有 否决权的常任理事国，以“五大国一致”原则对涉及重大国际安全事务做出“终审”。 其他国家只能争当无否决权的任期两年后轮选的非常任理事国。这种组成架构对维护世 界和平做出过贡献。特别是在中华人民共和国恢复联合国合法席位后，中国代表着广大 发展中国家的声音，社会主义国家的立场，使安理会的代表性大大提升。但时过境迁， 后浪涌动，有些传统强国重新崛起，一些发展中国家壮大成为区域大国，它们要在国际 舞台有更响的声音，对安理会常任理事国地位格外青睐。上世纪60年代，安理会曾有过 一次扩大，非常任理事国席位由5个增至10个。但整体而言，安理会变化缓慢。由于代 表性和决策参与度不够，安理会决议的落实常受掣肘。在各种安理会改革的方案中，19 97年时任联大主席拉扎利提出的方案较有代表性。该方案主张新增5个常任理事国和4个 非常任理事国，使安理会的成员数目从15个增至24个；5个常任理事国从亚、非、拉地 区各产生一个，另外两个来自发达国家(指日本和德国)；新增常任理事国不具有否决权 ，5个原常任理事国的否决权应加以限制。“拉扎利方案”因各方意见分歧而未能实施 。但一些自认或有一定公认度的热门候选国持续加大“争常”力度。 最后，此次改革是面对新世纪新形势下各种安全威胁复杂化的需要。联合国创建的首 要目的就是“欲免后世再遭战祸”，确保世界大战的恐怖不会再现。仅就这点而言，联 合国是成功的。但现在人类面临的最大安全威胁已不仅是国家发动的侵略战争。安全威 胁空前广泛，已扩大到贫穷、传染病、环境退化、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、 跨国有组织犯罪等等。这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者；威胁到的不仅是 国家安全，也是全人类安全。各种威胁前所未有地交织在一起，弱者和强者都有弱点暴 露给对方。没有一个国家能独自对付所有威胁。通过改革，联合国可望更有效地为所有 人提供集体安全。 安理会改革方案 名人小组报告强调了安理会改革的紧迫性，称“现在必须就扩大安理会一事作出决定 ……澄清或结束一场在过去12年中毫无进展的辩论”。报告以提高安理会效力与信誉、 加强应对威胁的能力与意愿为目标，提出了安理会改革的四项基本原则：贡献最大的国 家更多地参与决策、具有更强代表性的国家参与决策、不损害安理会效力、增强民主性 和责任性。这些原则体现着安理会创建时的初衷，即安理会应是一个有代表性的、负责 任的、有果断行动效力的机构。 为此，报告在严格遵循“非洲”、“亚太”、“欧洲”和“美洲”四大区域均分席位 的原则上，提出了两套安理会扩大方案。一种方案是增设6个无否决权的常任理事国和3 个任期两年的非常任理事国席位。第二种方案则不增加常任理事国，新增8个任期4年可 连任的非常任理事国和1个任期两年且不可连任的非常任理事国。这两套方案的特点是 ：第一，防止否决权扩散，约束否决权使用。报告建议任何改革提案都不应扩大否决权 。在肯定了现有“五常”的否决权发挥重大作用的同时，也指出否决权与民主日益盛行 的时代不符。报告敦促“五常”承诺在发生灭绝种族和大规模侵犯人权的情况时不使用 否决权，在真正涉及重大利益时才使用否决权。第二，严格贯彻区域均衡原则。四个区 域的理事国总数均达到6个。这样的安排对亚非有利。第三，突出实际贡献，综合考虑 能力与意愿。报告建议优先考虑让本区域财务缴款最多的3个国家、或本区域自愿捐款 最多的3个国家、或本区域为联合国维和行动派遣部队最多的3个国家获取常任理事国或 较长任期理事国席位。第四，加强对安理会监督。报告建议安理会的议事规则列入提高 透明度和加强问责制的制度化程序，并建议审查理事国作出的贡献。第五，强调安理会 改革的延续性。报告认为安理会组成的变革不是永久性的，并建议到2020年审查安理会 的组成，这暗示当前的改革方案可能只是过渡。
