2004年12月10日，日本内阁安全保障会议和内阁会议通过并公布新的《防卫计划大纲 》，该文件不仅阐述了日本今后十年国防力量的建设目标及具体发展计划，而且显示了 新时期日本国防基本方针、对安全威胁的认识、安全保障的目标及实现手段等方面的重 大变化。 日本有关防卫和安全保障的战略性政策文件主要有三：国防基本方针、防卫计划大纲 和中期防卫力量发展计划，三者均由内阁安全保障会议(由首相及数名重要阁僚组成，1 986年前为国防会议)及内阁会议制定。国防基本方针内容极其简略、抽象，而且自1957 年制定至今未曾修改，并不能真正反映日本政策的变化。中期防卫力量发展计划则是在 防卫计划大纲的前提下制定的武器装备等的发展计划，约五年制定一次。因此日本对安 全形势的判断、国防战略的调整及国防政策的阶段性变化，主要反映在其防卫计划大纲 中。日本前两次防卫计划大纲分别制定于1976年和1995年，前者是为了适应冷战形势， 后者则是为了适应冷战后安全保障环境的急剧变化。此次新防卫计划大纲反映出的日本 安全战略调整方向，大致包括以下几个方面。 首先是修改安全保障的基本方针，扩大国家安全利益的范畴，从“专守防卫”走向“ 全球性防卫”。过去日本的防卫基本方针是以敌国登陆进攻为假想，以自身力量、日美 同盟、联合国干预三种手段相结合排除外来威胁。新大纲增添了“我国安全保障的基本 方针”一节，其中明确提出，“我国的安全保障第一目标是防止发生对我国的直接威胁 、在威胁发生时排除之并将损害降到最低，第二目标是改善国际安全保障环境、使威胁 不影响到我国”(注：“新防卫大纲全文”，[日]《读卖新闻》，2004年12月11日。)， 即首次把“改善国际安全保障环境”与保卫本国并列为日本的国防目标，其国防基本概 念显然发生了根本变化。而且，新大纲提出的一个前提性判断是“发生对我国大规模侵 略的可能性正在下降”，并将应对新的威胁和多种事态确定为自卫队作用的首项，预防 侵略则被排在第二位。这意味着日本安全保障的重点正在从传统意义上的国防转向应对 恐怖活动、导弹威胁、大规模杀伤性武器扩散等“新型威胁和多种事态”，以及维护与 自己利益相关的地区稳定。按照这一新的“安全学说”，日本安全所系不再局限在周边 、亚太地区甚至亚洲，至少在理论上，只要认为与自身安全有间接关系，它就可以派遣 自卫队、与美军合作等方式“改善国际安全环境”。 与此相适应，新大纲将自卫队执行海外任务由过去的“国际贡献”改称为“国际和平 合作活动”。日本过去将自卫队的海外出动视为单方面对国际社会的贡献，现在则将维 护地区安全、改善国际安全环境与自身安全联系在一起，海外派兵行动也成了它自身安 全保障的一部分。 其次是加强自身力量建设，推动国防由被动到主动、由消极到积极、由静到动的转变 ，以应付多种新威胁。1995年大纲提出实现安全保障的手段分别为：与国际社会的合作 、与同盟国的合作、本国自身努力。(注：参见“1995年防卫计划大纲”，[日]《日本 防卫白皮书》，2004年版，第84页。)新大纲提出的保障手段仍为上述三种，但其排序 与之相反，自身努力被放在首位，可见日本更重视自身军事力量在外交和维护国家利益 中的作用，这可以说是对其战前传统安全保障思想的一种回归。日本曾在1976年首次发 表防卫大纲前，以防卫白皮书的形式提出“基础性防卫力量构想”概念，意即日本如不 保持任何军事力量将产生“力量真空”，导致周边地区不稳定，所以作为独立国家应该 保持“必要最小限度”的军事力量，即所谓“基础性防卫力量”。(注：“官房长官谈 话主要内容(1976年10月29日)”，[日]《防卫手册》2004年版，第27页，朝云新闻社。 )1995年大纲基本沿袭了这一方针。而新大纲只含糊表示将继承这一构想的“有效部分 ”，实际上意味着日本不再把自身力量作为一种威慑力量或平衡力量，而是使其成为一 支能动的军事力量。为提高执行海外任务的能力，中期防卫力量发展计划决定为空中自 卫队购入新型运输机和可兼作运输机的空中加油机，续航距离分别达6500公里和7400公 里。(注：“重视对新型威胁的机动应对”，[日]《东京新闻》，2004年12月11日。)日 本舆论认为，新大纲虽然仍表示要坚持“专守防卫”原则，但其目标能力已远远超出该 原则，“专守防卫”原则已名存实亡。(注：“新防卫大纲有何变化”，[日]《每日新 闻》，2004年12月14日。) 关于防卫力量的功能，新大纲提出是有效应对国际恐怖活动及大规模杀伤性武器威胁 ，灵活应对多种事态。为此，它确定在削减坦克等重装备的同时，加强装备有直升飞机 、轻型装甲机动车的普通科部队，另外还要创建中央机动应急部队。经过改造，自卫队 将不再只是一支抵御侵略的“静态”的威慑力量，而是灵活、机动、可以主动出击应付 多种事态的军队，其活动范围既包括国内，也包括赴国外。
