2003年5月,美国总统布什在访问波兰时宣布发起“防扩散安全倡议”。经过一年多时间,该倡议已有多国参与和支持,并从最初的概念构想,进入到具体操作和实施阶段。倡议的出现成为国际防扩散领域的一个颇受争议的新问题,值得关注和探讨。 一、什么是“防扩散安全倡议” 在“防扩散安全倡议”出台之初,美国人对它一直没有明确的概念界定,只强调它是“一系列活动,而不是一个正式的以条约为基础的组织”。直到今年7月美国国务院的网站上才确定“防扩散安全倡议”是“旨在世界范围内阻止运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料的全球倡议”,“是利用可支配的情报、外交、执法及其他手段阻止向受关切的国家和实体运输与大规模杀伤性武器相关的物项的全面反扩散努力的一部分”,其“目标是创造一个更有活力的、有创意的、积极的办法以防止扩散进出与扩散有关联的国家和非国家行为体”。(注:http://usinfo.state.gov/products/pubs/proliferation/)这些界定主要从目标、手段、性质等方面对倡议加以概括,但未涉及 倡议的实施形式。尽管美国人不认为倡议是一个组织,但它在一定意义上却是一种新的 反扩散联盟,这种联盟形式曾在伊拉克战争中出现。从这个意义上讲,“防扩散安全倡 议”就是由美国发起和多国参与的多边反扩散“志愿者联盟”。 最初,有关国家确定“防扩散安全倡议”的主要任务是在海、空、陆拦截大规模杀伤性武器及其运载工具和相关物项。但自从布什今年2月在美国国防大学发表防扩散演讲中建议扩大“防扩散安全倡议”活动范围后,打击各种扩散网络与活动并惩办有关人员亦成为倡议参加国的任务。此外,倡议本身也是“一种对与扩散有关的运输的强有力威慑”。(注:http://usinfo.state.gov/products/pubs/proliferation/)美国副国务卿博尔顿说:“我们相信倡议在威慑和劝阻方面可以发挥重要作用,让企图扩散者明白,进行冒险的潜在政治和经济代价非常高。”(注:博尔顿在德国法兰克福和平研究所的讲话,2004年2月12日,http://www.state.gov/t/us/rm/29351.htm.)他认为,对扩散者的威慑也是衡量该倡议成功的一个标志,尽管这种威慑效果难以量化。 2003年9月,美国白宫新闻秘书办公室公布了“防扩散安全倡议”拦截原则声明,这些拦截原则包括:1.单独或与其他国家共同采取有效措施,禁止大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料向与扩散活动有关联的国家或非国家实体转移或进出。2.采取可迅速交换有关可疑扩散活动的信息的统一程序,确保其他国家按倡议要求而提供的机密情报的保密性。3.审查并努力加强各自为实现上述目标所必需的相关的国家司法权力;必要时以适当的方式努力加强相关的国际法及国际框架,以支持履行这些承诺。4.在国家司法权许可的范围内,并且按照国际法和国际框架所规定的义务,采取具体行动,支持拦截大规模杀伤性武器及其运载系统或相关材料的货运。(注:http://usinfo.state.gov/regional/ea/mgck/archive03/1119psi.htm.)声明指出,上述各项拦截原则有助于参 加国“建立更加协调有效的基准”。实际上这些原则是参加国的义务和行为准则,但没 有法律约束力。 参加国虽然对“防扩散安全倡议”没有正式的法律义务,但需要正式承诺、公开批准倡议及其拦截原则,并表示愿意采取措施支持拦截活动。这些措施包括:对目前执行海陆空拦截的国家司法权力进行评估并提供相关信息,加强有关司法授权;确定可用于支持倡议的国家资产(如情报、军事或执法);提供联络点,建立适当的国内管理程序以协调反应能力;积极参加拦截训练演习及实际拦截;缔结相关的协议(如船只登临安排协议)或建立其他具体的合作基础。据美方称,目前已有60多个国家表示支持“防扩散安全倡议”,其中包括15个核心参加国。在这15个国家中,英国、澳大利亚、法国、德国、意大利、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙、日本和美国是创始参加国,加拿大、新加坡和挪威三国于今年2月加入,俄罗斯于今年5月31日宣布加入。 “防扩散安全倡议”所说的“与扩散有关联的国家和非国家行为体”主要针对美国想要打击和防范的少数国家及包括恐怖组织在内的非国家行为体,也包括向这些国家和组织扩散的其他实体。目前倡议针对的目标还是以少数“无赖国家”为重点,美国认为这些国家具备研发和扩散大规模杀伤性武器的能力与意图,它们最可能成为恐怖组织获得此类武器的源头。2003年7月,倡议参加国在澳大利亚布里斯班举行会议,点名朝鲜和伊朗是“受到关切”的扩散国。在2004年5月底举行的“防扩散安全倡议”成立一周年纪念大会上,博尔顿又将叙利亚列入其中。 二、“防扩散安全倡议”的起源与发展 防扩散一直是冷战后美国国家安全战略的重要组成部分。冷战结束后,随着苏联威胁的消失和地区冲突的增多,美国十分重视大规模杀伤性武器扩散带来的危险。1993年10月,时任国防部长阿斯平在其《防务全面审查》中将核武器及其他大规模杀伤性武器扩散带来的威胁列为美国面临的各种安全威胁之首。同年12月,美国防部据此提出了“反扩散倡议”。该倡议的核心是“作好军事准备,应对对手使用或威胁使用大规模杀伤性武器的危险”,其主要措施是通过出口控制、军控条约、贸易制裁、军事威慑及提高防御能力及摧毁敌人大规模杀伤性武器能力等综合手段反扩散。(注:Counterproliferation Initiative,Presidential Decision Directive PDD/NSC 18,December 1993,http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd18.htm.)纵观克林顿政府时期, 美国更多关注大规模杀伤性武器在国家之间的扩散,其反扩散措施仍以传统的防扩散手 段为主。