欧盟由15国扩大到25国后,内部在经济社会发展水平、认同等方面的差异性显著拉大 ,原15个成员国框架下的运作机制遭受空前沉重且无法回避的改革压力。在这一情势下 ,欧盟启动了欧洲联盟制宪这样一个创新工程。经过一年多艰苦的努力,2004年6月17- 18日,欧盟25个成员国首脑布鲁塞尔峰会正式通过了欧盟宪法草案。这一发展有两个方 面值得注意:第一,这一文件在迄今为止困扰欧洲一体化发展的哪些方面取得了突破? 第二,制宪行为本身蕴含着怎样的变革启示? 对既往模式的创新性突破 在欧洲一体化发展进程中,主张加强欧洲超国家性质的联邦主义和坚守主权国家间合 作的政府间主义是两种最有影响又长期争执不下的指导思想。两种力量之间的相互制衡 与特定情势——结构演变的结果促使欧盟发展成为一种“混合型”机制,在机构安排上 表现为既有公民直接选举产生的欧洲议会,也有作为国家代表的欧洲理事会和部长理事 会,执行权和创议权则被赋予欧盟委员会;在主要政策领域上表现为三大政策支柱之间 不对称、不平衡,经济货币联盟处于共同政策管辖之下,而社会司法合作、共同外交和 安全政策则被置于政府间合作基础上;在决策机制上,表现为一致通过和特定多数两大 表决原则并存。 为了减少一体化进程中的阻力,共同体的注意力被有意识地导向功能性领域(如经济一 体化),或者是一系列的辅助问题(如环境问题、消费者保护、能源、科研等)。上述“ 混合型”机制和功能性推进的发展模式固然减少了一体化进程中的阻力,但并非没有付 出代价,其中最尖锐的就是对“效率”的损害和在“合法性”上缺乏民主基础。 由于原有的各种平衡在东扩的压力下已经难以维系,欧盟必须就改革进行选择。无论 是从结构的角度还是过程的角度来看,机制改革始终是欧洲一体化发展的核心问题。其 中,决策机制的改革具有根本性意义,其实质是欧盟内部权力的再分配,包括两个层面 :一是欧盟与成员国之间的权力划分;一是欧盟各机构之间权能的重新界定。 2000年12月召开的尼斯首脑会议决定启动以欧洲制宪为目标的政治行动。次年12月莱 肯首脑会议标志着制宪进入实质化阶段。《莱肯宣言》认为制宪并不意味着要建立一个 “欧洲超级国家”,但“共同体模式”仍然还有很大的发展空间,其革新目标应是变得 “更民主”、“更透明”和“更有效率”。会议决定成立一个具有全面代表性的筹备委 员会——“欧洲未来大会”负责制宪工作。2002年2月欧洲未来大会(制宪筹备委员会) 成立,经过长达16个月的激烈讨论和相互妥协之后,最终形成一部单一的《宪法条约草 案》(以下简称《草案》),在2003年6月13日召开的全体会议上获得通过,并提交欧洲 理事会。会议还决定了欧盟的“盟旗”、“盟歌”(贝多芬第九交响曲中的《欢乐颂》) ,5月9日为“欧洲日”,铭言为“多元一体”,从而完成了起草首部“大欧洲”宪法草 案的历史使命,制宪转入政府间谈判阶段。《草案》具体分为基本法、公民基本权利宪 章、欧盟的政策职能和欧盟条约基本规定四部分。首先对其基础条约(除欧洲原子能共 同体条约外)进行了整合、简化和修改,约有80%的内容是重复或重组表述现有条约规定 ,20%左右的内容是创新性规定。其中,最引人注目的变化有:赋予欧盟以法律人格(具 有能够签署国际条约的独立法人地位);成员国有权自愿脱离欧盟;明确规定欧盟法的 优先效力;明确规定欧盟公民的基本权利、机构和表决机制改革等。 在制度安排中,超国家因素的加强和民主代表性的扩展显然占了上风。具体表现为: 《草案》对“欧洲公民”权利的界定更加明确和全面,包括在各国自由居住、旅行、工 作以及选举和被选举的权利。附加在宪法草案中的《欧盟基本权利宪章》以法律的形式 确定了“新欧盟人”享有“尊严”、“自由”、“平等”和“团结”,通过“建议权” 积极参与欧盟事务,民众有向欧洲法院直接上诉的权利,使民众可以更直接地监督各成 员国执行欧盟法令的情况。《草案》对现有机制进行的重大改革体现在: 1、明确了欧盟机构设置、权限分配和决策的基本原则。欧盟和成员国两级政治权力分 配的原则是“赐予、辅助性、均衡”。2、集体决策加强。在大多数政策领域的决策过 程中引入有效多数票表决制,取消了20个领域的一致通过制即一票否决制。草案规定, 自2009年起,任何决定的通过都要求至少半数成员国投赞成票,并代表欧盟人口的60% ,而某些领域(例如在安全问题上)采取的超级有效多数票需要所有成员国中的2/3同意 代表欧盟人口的80%,有关“团结条款”规定成员国在遭到恐怖袭击的情况下相互援助 。这一决策机制的转换使表决体制计算简单而精确,人口多的国家获得较大的影响力。 对于仍然保留一致表决制的领域,理事会可以在时机成熟时通过一致表决自行决定向有 效多数制过渡,而无须启动修宪程序。3、国家议会被纳入欧盟决策机制。欧盟委员会 必须把它的提案送交给各国议会并加以解释。如果议员们认为欧盟委员会有越权之嫌, 可以要求重新考虑提案。如果1/3的国家议会反对某项提案,欧盟委员会将重新审核该 提案。各国议会还有上诉欧洲法院的权利。《草案》还提出确立公民倡议权,在100万 欧洲公民联名提出倡议的情况下,欧盟委员会必须就其提交立法建议。4、机构设置出 现重大变更。(1)以新设的常任理事会主席制度取代现行的轮值主席国制度。理事主席 通过有效多数票表决的方式推举,任期两年半,可连任一届,其主要任务是协调理事会 的工作和成员国利益,加强欧盟对内对外政策的连贯性和协调性,为欧盟发展确定方向 ,并负责在峰会后向欧洲议会报告,目的在于提高理事会的效率和透明度。(2)欧盟委 员会的权力明显加强。宪法草案规定2004年东扩后委员增加到25名,由每个国家派一个 委员;2009年起,计划将拥有正式投票权和决策权的委员人数减少到15名,各国将轮流 出任核心委员,其余10名成员发挥辅助作用,参加政策的起草实施,但不具备表决和决 策权。委员会在外交事务上的地位加强。委员会主席由欧盟领导人通过有效多数表决产 生,候选人必须得到欧洲议会的批准。(3)欧洲议会的立法权有了显著扩大,与各国政 府联合通过提案的领域从目前的34个增加到70个;在欧盟预算方面有更多发言权。(4) 新设专职欧盟外交部长一职,通过有效多数票表决制选出。