一、问题之所在 自2004年7月1日《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称《暂行办法》）施行以来，我国已经发生了几起有相当影响力的环境行政许可听证案件。如北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案（以下简称“北京电磁辐射环评许可听证案”），（注：参见《北京市环境保护局关于限期补办环保审批手续的通知》（京环保辐字[2004]299号）、《北京市环境保护局关于西沙屯—上庄—六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段12#—36#塔架）工程环境影响报告书的批复》（京环保评价审字[2004]615号）、《北京市人民政府行政复议决定书》（京政复决字[2004]227号）和国家环保总局的《行政复议决定书》（环法[2005]21号）等文件所载案情信息，http://WWW.zhb.gov.cn/eic/20050406/6757.shtml.）大连西部通道专项规划环境影响评价报告书审批听证案（以下简称“大连西部通道规划环评许可听证案”），（注：参见大连市环境保护局：《“西部通道”环境评价昨听证》，http://WWW.dlepb.gov.cn/Common/View.aspx? mid=12&id=2087.）江西金科光盘有限公司一期生产项目环境影响报告表审批行政许可听证案（以下简称“江西金科光盘建设环评许可听证案”）等等。（注：参见江西省环境保护局：《江西首次举行环保审批听证会》，http://WWW.xjepb.gov.cn/zcfg/01.asp? ArticleID=2344.）这些案件暴露出《暂行办法》存在许多方面的不足，其中最为重要的一个问题是如何确定环境行政许可听证利害关系人的代表。（注：广义的利害关系人指环境行政许可申请人以外的，与听证有利害关系的公民、法人或者其他组织；狭义的利害关系人仅指其合法权益可能受到环境行政许可决定重大影响的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政许可法》第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。”《暂行办法》并未对“利害关系人”的概念进行明确界定，其第5条关于环境保护行政许可听证适用范围的规定的第（3）项为：“环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。”同时，其第4条第3款规定：“公开举行的听证，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听”。第15条规定：“组织听证的环境保护行政主管部门可以通知了解被听证的行政许可事项的单位和个人出席听证会。有关单位应当支持了解被听证的行政许可事项的单位和个人出席听证会。证人确有困难不能出席听证会的，可以提交有本人签名或者盖章的书面证言。”可见，《暂行办法》对利害关系人、旁听人和证人是区分对待的。笔者据此推理，《暂行办法》采用的是狭义的利害关系人概念，即环境行政许可听证利害关系人仅指可能受到所涉环境行政许可事项决定重大影响的公民、法人或者其他组织。而其他在广义上与此环境行政许可事项有利害关联的人员，可以作为证人应邀出席听证会，或者作为旁听人申请旁听。）在上述几起案例中，出席听证的利害关系人代表的产生方法各有特色。“北京电磁辐射环评许可听证案”采取了听证组织机关事先确定并公布各个利益主体可出席听证会的最多代表数量，并由利害关系人自主推选代表的方式。“大连西部通道规划环评许可听证案”采取了由听证组织机关从提出申请的利害关系人中挑选确定的方式。而“江西金科光盘建设环评许可听证案”则由听证组织机关确定听证会座席的最大容量，利害关系人根据报名先后自动产生出席代表的方式。而《暂行办法》第19条“参加环境保护行政许可听证的公民、法人或者其他组织人数众多的，可以推举代表人参加听证”的规定，又过于笼统，缺乏操作性，对实践中的做法并没有较强的规范作用。如果有多名利害关系人申请出席听证会，而听证受场地和时间效率等原因的限制，无法一一满足时，究竟该如何确定出席听证会的利害关系人？对于环境行政许可听证利害关系人代表的选择方式，实践与立法为何存在差别？是否存在更合适的制度方案？笔者将围绕这些问题加以探讨。 二、环境行政许可听证利害关系人代表选择机制的现有实践 1.听证组织机关区分利害关系人的种类、利益群体，根据其与听证事项的利害关系程度，事先确定并公布各个利益群体或利益主体可出席听证会的代表数量，由利害关系人自主推举代表的方式。如2004年8月13日举行的北京电磁辐射环评许可听证会，是全国首例环境行政许可听证案。在该案中，利害关系人包括百旺家苑、百草园小区、乔家庄、功德寺村和后营村等多个住宅区居民以及颐和园管理处、国防大学、解放军309医院、中国医学科学院药用植物研究所等，共12个单位，涉及周边居民近万人。根据会场容量，听证组织机关北京市环保局允许每个单位推举5名代表出席听证会并发言。其中，百旺家苑1369户居民组织了“环境维权委员会”，设置了专门网站，推举出代表人，并聘请了专家作为证人申请到场作证。在听证过程中，实际进入听证会现场的仅100多人，另有数百人强烈要求入场，为此，听证组织机关临时安排了另外一个分会场，200多人进入分会场，观看主会场听证会的全程现场直播，但仍有部分居民和记者未能入场，在两个会场外等候。 2.由听证组织机关从提出出席听证申请的利害关系人中挑选确定的方式。如2004年11月30日举行的大连西部通道规划环评许可听证会。在该案中，大连市环境保护局于同年11月19日发布《环境保护行政许可听证公告》（大环许可听告[2004]第001号）称：“凡属本工程项目沿线的郭家街小学、锦华北园、锦华中园、祥和园、亲亲家园、西苑花园、西苑小区、未来星城、兰溪文苑、亿达学苑、新希望花园等小区居民，如申请参加该听证会的，须于2004年11月24日12时前到大连市环保局法规稽查处办理有关申请手续”。11月25日，大连市环境保护局开始向有关当事人送达《环境保护行政许可听证通知书》（大环许可听通[2004]第001号），通告了参加听证会的人员名单，由听证组织机关从提出申请的利害关系人中，选择确定了初颜斌、朱玉强等7名自然人代表和大重医院代表1人出席听证会。又如，2005年4月13日举行的圆明园湖底防渗工程公众听证会（以下简称“圆明园防渗工程听证会”），（注：该案件是国家环境保护总局自《环境影响评价法》实施以来所举行的首次公众听证会。但目前，不少公众认为该案是国家环保总局举行的首例环境行政许可听证案件。从严格意义上讲，笔者认为该听证案件并非《暂行办法》所指的环境行政许可听证案件，在法理上仅仅属于“非法定听证”。因此，本文称之为“圆明园湖底防渗工程公众听证会”。参见竺效：《圆明园防渗工程听证会属性分析》，《中国环境报》2005年6月23日。有关案情信息的详细记载，除正文所提到的几件官方文件外，还可以参见新华网听证会文字实录，http://WWW.xinhuanet.com/zhibo/20050413/wz.htm.）国家环保总局于同年4月5日发布了第13号公告，称“根据《行政许可法》第46条和《环境保护行政许可听证暂行办法》第5条的规定，将于2005年4月13日上午9时在国家环境保护总局2楼多功能厅就北京市海淀区圆明园管理处通过圆明园保护整治工程指挥部实施的‘圆明园环境综合整治工程’的环境影响，公开举行听证会。公民、法人和其他组织，如申请参加该听证会，可在2005年4月11日前，通过电子邮件、信件或者传真向我局提出申请”。4月11日，国家环保总局发布《关于圆明园整治工程环境影响听证会的通告》（环函[2005]117号），通告了参加听证会的单位和人员名单以及参加听证会的具体事项。在该案中，听证公告一经公布，很多热心环保事业、关心圆明园遗址命运的公民、法人和其他组织纷纷按照国家环保总局的公告要求申请参加听证会，最后由于场地所限，国家环保总局在充分考虑各方利益并顾及代表性的基础上，根据申请人的不同专业领域、不同年龄层次等因素，确定并邀请了22名相关国家机关和单位的代表、15名各领域专家、32名社会各界代表参加听证会。
