民主制度取代专制体制之后，普遍、自然地产生代表人民的代议机构，并由其掌握国家权力，称之为议会。18世纪末叶以美国和法国两个革命为开端以至整个19世纪，世界上最显著的事情，就是不论哪个国家都开设了国会。可以说，19世纪是“议会的世纪”。[1] （P292）但20世纪以来，议会政治陷入某种程度的危机：行政权扩张对议会的限制、党团政治发达对议会的掌控、人民代表无权使议会虚化等等。我国的人民代表大会（下文简称人代会）虽经50年风雨成长而立法成绩斐然、诸功能完善，但高级民主理论与初级阶段民主实践之间的差距，仍使我国的人大制度名不符实，仅是一种“民权的政治浪漫主义”。（注：在夏勇先生看来，民权的政治浪漫主义由于缺乏必要的体现程序理性的制度安排，使得维护人的尊严和自由的价值法则、体现人民主权的政治法则都只能悬浮于理想的上空而不能落实。参见夏勇：《中国民权哲学》，三联出版社2004年版，第42页。） 基于如上认识，我们必须面对的课题是：如何确保议会在一个正当的程序中运作，特别是在利益多元化的今天，如何既保证议会中的不同声音而又能作出决议，实为议会改革的迫切任务。 一、议会的代议特征 在现代政治尊重个人人格自由的发展理念之下，社会价值观多元化与开放化，政治秩序已经无法依赖礼教权威、皇室的威望或当权者的铁腕来维持，各种豪言壮语和冠冕堂皇的实体性规范也不再能轻易打动人心使之顺服。因此，必须寻求其他调和利益与正当化的治理模式。现代国家必须通过允许人民参与政治、参与政府获致其统治权合法化、正当化的基础，是为人民主权。人民主权原理包含两项要素：一为权力要素，系指国家权力应由人民行使；另一为正当性要素，系指国家权力行使的权威来自于人民。[2] （P64-65）但是在广土众民的国度里，势必无法令所有人对政治事务都事必躬亲。特别是现代国家人口众多及社会高度复杂化，相较于昔日雅典的民主，今日已不可能由全体人民直接共同行使国家权力。而且，实际上，众所周知的雅典直接民主——所有成年人都参加大会决定重大事项——也仅仅停留在理论层面，实践难以做到。[3] （P2）于是，作为人民主权与直接民主的调和，民意政治、议会政治逐渐成为现代国家政治活动的新模式。 近代以来，法治国家中的民主政治不再根据同一原则，而是代表原则。国家机关转化为人民的代表，处于人民的地位，以人民的名义行使权力，为人民谋取利益；人民无法直接行使国家权力，改由通过代表所组成的议会，行使国家最高权力。该议会代表由直接选举产生，具有民主正当性，为全体人民的代表，因此其行使权力如同人民自己行使。哈贝马斯曾基于商谈理论概括了代议制之存在必要：人民主权的原则也可以直接从权力的角度加以考察。在这种情况下，它要求立法权能够转移给公民的总体，只有公民的总体才能够从自己当中产生出共同信念的交往权力。这样，一方面，关于政策和法律的有理由和有约束的决定要求面对面的商议和决策；另一方面，在直接和简单的互动层面上，并不是所有的公民都可能在对这样一种实践的共同参与中“联合起来”。议会原则，即建立进行商议和决策的代议团体，提供了一条出路。[4] （P208）列宁也曾明确指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么是民主，即使是无产阶级民主。”[5] （P211）我国的人代会制度是通过代议制来实现人民主权与社会主义民主的方式。 由英国议会发展史以及古典自由主义思潮脉络可知，议会这一制度的的产生，其初衷即在保障人民权利，防范君主恣意妄为，发挥某种程度上约束君权专擅的机能。到了19世纪，由于普选未实现，议会仍以“君临”的姿态出现。现代民主政治中，议会是国家最高民意机关，为多元意见交换场所或公共论坛。通过人民所选出的代表，议会将社会上各种不同的意见与利益，经由公开的辩论、审议或私底下的折衷、妥协方式，而制定出能为大多数民众所接受的法律或其他决策，并通过其所拥有的职权监督政府，使其不至于背离民意与监督；同时也使得政府的政策，经由国会的审议而取得合法性。当代议会的理想功能可简略概括如下：1.代表的功能（representative）2.讨论的功能（forensic）3.立法的功能（legislative）4.监督的功能（supervisory）。 然而，议会的上述功能并不因为其被写进宪法和法律就已然实现。事实上，议会功能的实现是需要一定前提条件的。其中最关键的有二：其一，“代”的任务。进入议会的途径必须开放且多元，代表与被代表者良性互动，理性地选出代议人；其二，“议”的任务。议会行使权力的组织架构与程序应健全，使议会成为政治辩论的最佳场所。针对前者，即在落实人民的政治自由与平等理念方面，建立起现代政治秩序的价值观、法律观，使人民认识到自己在参与政治决定过程中的主体地位，审慎地行使自己的权利；针对后者，如何使民意在议会中由代表忠诚地反映呈现，应为制度设计重点。为使论题精确，本文的考察范围限于“议”，也即考察如何通过完善“议”的建制来确保议会功能的实现。 由于议会的代议特征，人民的意志与代议机关的意志在法律上虽不会但在事实上可能会产生不一致的情形。在代议制度下，此项歧异并无法避免，但可以通过程序减少此项矛盾的产生——人民的意志仅在法律规定的程序下加以确认时，才能成为具有法律拘束力的决定。事实上，代议制度本身即是进行理智化的一种过程，通过此种方式整理并调和人民的自然意志并提高国家行为的正确性，此一过程即是程序。 二、程序与议会程序 汉语中“程序”一词是个多意词，可以指诉讼的法律过程，还可以指称机器的操作规程、事项的展开过程和先后顺序等等。从法学角度来分析，程序是从事法律行为、作出某种决定的过程、方式和关系。[6] （P6）现代法治社会，每项基本权利的实现都内涵着程序的内容；同时，每个国家机关的公权力的践行也应当遵从正当的法律程序（Due Process of Law）。从国家的角度言，公权力透过公正、公开、参与等程序民主的运作模式，以期在通案上确立其行为之形式合法性，在个案上使宪法保障人民的基本权利得以实现，并在兼顾政府效能下，获得人民信赖，取得实质正当性。[7] （P35）故任何政治体系内，不论作成何种决定，比如法律之制定，资源之分配，司法之审判，以及奖惩之论断，往往均设有一套既定之程序，以为裁决之依据，冀求最终决定得以让人信服，发挥应有的公信力，奠定执行力的基础。[8] （P394）由此可见程序的重要，任何政府决策机关为了要运作，都必须有一套对权利行使进行规范、对权力运作进行约束的程序规则。
