一、民营化的兴起及其意义 一般认为，民营化源于1979年英国撒切尔政府推行的一系列激进的非国有化运动。这场改革波及英国的电信、电力、民航、燃油、自来水等多个领域，采取的主要民营化政策是向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式。在美国，自1980年里根政府上台之后，历届政府都雄心勃勃地推行民营化战略。美国民营化的适用范围极其广阔，除了公用事业之外，包括监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚至军务在内的事项也不同程度地吸收私人部门参与。例如，美国司法部在1996年的预算报告中，要求拨款31.8亿美元建设3个新的联邦监狱和资助7个新监狱的活动，其中5个监狱将私有化。根据粗略计算，如今美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的。受英美民营化成功经验的影响，自上个世纪80年代中期以来，德国、法国等西方工业化国家，日本、韩国、我国台湾等东亚新兴工业化国家和地区，拉美的墨西哥、巴西、智利等发展中国家，甚至前苏联及东欧诸社会主义国家都展开了大规模的民营化改革运动。环顾当今世界，民营化正以范围的扩大化、方式的多元化及运作的法制化而席卷全球。 在我国，二十多年来，公共行政的民营化尽管不断受到世人的怀疑甚至责问，但它却依旧在中国体制转轨的征途中艰难行进。我国公共行政的民营化在当下主要表现为公用事业的民营化，即在关系国计民生的市政公用事业领域，由政府通过招标投标、与企业签订合同等形式吸收民间资本参与经营和管理。例如，2002年12月建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见通知》，明确提出“鼓励社会资金、外国资本参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；2003年1月，江苏省人民政府发布了《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》，准备在1到2年内实现城市市政公用事业的政事分开、政企分开和事企分开，允许社会资金投资建设城市市政公用项目，逐渐建立起多元化的城市市政公用事业投资体制。2004年11月，浙江温州市人民政府则提出了“非禁即入、有需则让”的口号，意在进一步打破行业垄断、部门垄断和地域限制，除关系国家安全、公共利益和市场不能有效配置资源的领域外，都要放手让非公经济的投资主体进入（注：参见〔上海〕《报刊文摘》2004年11月3日第一版的报道。）。2005年1月，国务院在《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即媒体通称的“36条”）中则更加明确地提出，放宽非公有制经济市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。可以预见的是，我国公用事业民营化的步伐必将随之大大加快。 值得关注的是，近年来民营化在我国的发展也扩展到行政组织、秩序行政等其他领域。例如，深圳市在国有企业领导的选聘上不再沿用上级产权单位直接委派的做法，而是探索通过市场化的模式委托猎头公司推荐产生。作为公办高校的苏州大学，其法学院则以捐资兴建的外国企业家王健先生的名义命名，其办学理念、发展规划均受到王氏基金会的影响，与传统公办体制下的法学院已有明显区别。在社会治安、消防、戒毒等传统的干涉行政领域，民营化也正以一股不可阻挡的潮流涌入其中。就在人们还在为几年前河南方城县推行“农村社会治安有偿承包”进行激烈争辩的时候，这一举措如今又在陕西西安、浙江宁波等地悄然兴起。同样是在浙江温州，“老板消防队”和“海上戒毒船”的出现则更凸显了公共部门与私人部门之间的亲密伙伴关系，预示着民间力量除了能够参与公共服务的提供以外，在传统的秩序行政领域同样大有用武之地（注：参见〔广州〕《南方周末》2004年4月1日A3版及2004年10月7日A4版的相关报道。）。 在行政法学的视野中，民营化的兴起具有以下三个方面的重要意义： 第一，民营化打破了政府对公共事务的垄断，预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变。自20世纪初以来，随着经济的迅猛发展和科技的日新月异，各种社会问题滋生，迫切需要政府进行干预。于是，“行政国家”时代悄然来临。行政机构和行政人员的迅猛增长、行政职能的急剧扩张、行政裁量的大量涌现是行政国家的典型标志。在这样的时代，掌握行政权的政府垄断了一切公共管理事务，公民个人和社会组织的自治空间完全被吞噬。然而，公共行政的民营化改革则彻底打破了政府垄断一切公共管理事务的格局，也消除了由此而带来的财政紧张、效率低下等一系列弊端。民营化的实质就是要充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，进而最大限度地实现公共利益。也就是说，私人部门不仅仅是单纯的自利者，而且还是提供公共服务和履行公共职能的重要资源。这种公私部门之间的合作极大地调动了市场主体和社会组织的积极性，从而形成了权力的分散化与多中心化的治理（Governance）格局。在西方政治学中，“治理”是一种完全不同于“统治”的社会管理模式，二者遵循着截然相反的权力运作逻辑：“政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和事实政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”（注：俞可平：《权利政治与公益政治》，〔北京〕社会科学文献出版社2003年版，第134页。）从这个意义上来说，治理就是国家的权力向社会的回归，其本身就是一个还政于民的过程。由此可见，民营化的大力推行预示着政府单中心的统治模式向政府、市场和社会相结合的多中心治理模式的嬗变。惟有通过公共部门与各种私人部门之间积极而有效的合作，才能最终实现“善治”（Good Governance）的目标。
