平等问题错综复杂，它犹如一座“迷宫”，“我们越是致力于争取更大的平等或更多的平等，我们就越有可能陷入迷津”[1] （P339）。因而，行政法平等理念的关注点，主要在于如何实现平等与行政法的连结，从而塑造出切实可行的行政法平等理念。为避免理解的歧义，在行政法平等理念（ideas）的阐释上，本文主要对其平等概念（concepts）和平等观念（conceptions）进行分析（注：本文所称“理念”，是一个包容广泛的综合性概念，它既可以作为一个总称性的概念加以使用，也可根据上下文指概念、观念、精神、原则甚至规则等具体含义。在此仅探讨平等概念与平等观念，有关平等原则的问题将另文探讨。关于理念一词的解说，参见杨解君《行政法理念的塑造——契约理念与权力理念的整合》一文，载《法学评论》2003年第1期。）。 一、从平等到行政法的平等：概念的分析 平等（Equality），是哲学、伦理学、政治学、社会学、经济学、法学等多学科普遍使用的一个术语，与其他基本词汇相结合可以衍生出若干平等概念，如社会平等、经济平等、政治平等、机会平等、权利平等、地位平等……。对平等的理解纷繁复杂、变动不居。鉴于此，在平等概念的理解上，笔者将单线条地予以展开，循其一般意义、法律上的理解和行政法的意义这一思路进行。 1.平等的一般概念 由于视角的不同，有关平等的理解多种多样，代表性的见解主要有： 其一，从自然和社会两个方面来界定，将平等（或不平等）分为自然的与社会的两大类型：“我认为在人类中有两种不平等：一种，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因为它是基于自然，由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质的不同而产生的；另一种可以称为精神上的或政治上的不平等，因为它是起因于一种协议，由于人们的同意而设定的，或者至少是它的存在为大家所认可的。”[2] （P70）即平等与不平等，有自然的平等与不平等、社会的平等与不平等两种。 其二，以正义或公正作为平等的标识。该类观点将平等与正义（或公正）相等同，哲学上的主要传统就是把“正义”的核心意义与平等相联系，这可以追溯到亚里士多德。亚里士多德认为，不公正即不平等，公正即平等。公正就在于平等地对待平等，不平等地对待不平等。公正分配包括规定平等的人分享平等的利益和规定不平等的人分享不平等的利益；“矫正性的”公正，这种公正不考虑人们的具体情况，而只考虑把单纯算术的平等用于相关物[3] （P134）。这也如中世纪作家布鲁尼托·拉蒂尼所言：“一如公正是个平等问题一样，不公正就是不平等；因而希望建立公正的人就是在试图变不平等为平等。”[1] （P40） 其三，以相同性或同等性来界定平等。在这一视域下，有的从人或物的地位的相同性来界定，认为“人或事物的地位完全处于同一标准或水平，都被同样对待”[4] （P303）。有的则从利益的相同性来确定，认为“平等是人们相互间与利益获得有关的相同性；而不平等则是人们相互间与利益获得有关的差别”[5] （P64）。有的从相同权利角度来理解：“平等是一切人类同胞所具有的权利，这些人同样具有知觉—感情—认识，他们被置于同等条件下：享受与他们存在的需要和官能相联系的同样的财富，并在任何情况下都不受支配，不受控制。平等被认为是一切人都可以享受的权利和正义。”[6] （P272-273）即每个人都有与他人同等的权利（也包括公平对待的权利）。法国《人权宣言》也作了同样的宣示：“平等就是人人能够享有相同的权利。”我国《辞海》则从地位与权利的同等性角度对平等作了界定：平等是“人们在社会上处于同等的地位，在政治、经济、文化等方面享有同等的权利”[7] （P110）。 其四，从相同性与公正两个方面分别界定。一方面，平等表达了“相同性”概念；另一方面，平等又包含着“公正”。作为相同性的平等，即两个或更多的人或客体，只有在某些或所有方面处于同样的、相同的或相似的状态，才可以说他们是平等的；而作为公正的平等，公正即平等。 上述若干平等观点，尽管认识的角度与所理解的意义有所差异，但都在一定层面上揭示了平等概念的内涵。社会的进步，导致平等理念的繁复化。我们完全可以从多个方面对平等予以综合性地理解：平等既适用于自然范畴也适用于社会领域；平等不只限于一种事实，也可作为一项权利而存在；同时在质的规定上，它既可以表现出相同性，也可以突显“公正”，只是平等标准的适用范围有别。 2.平等的法律概念 与平等的一般概念相对应，平等在法律上的意义也是多种多样的。学术界对平等有若干不同的理解或归类，如：事实上的平等与法律上的平等，绝对的平等与相对的平等，形式的平等与实质的平等，机械的平等与比例的平等[8] （P108—109）。尽管观点纷呈，但其基本词义仍在于相同性或公正。据《布莱克法律辞典》的解释，平等是指拥有基本相同的权利、特权、豁免，并且承担基本相同的义务的状态；受平等保护条款保证的“平等”，是指在相同条件上处于相似处境中的人之间的平等。区别对待只能建立在与其实现的立法目的相一致的基础上，而不能武断随意[9] （P481）。这一概念表明，法律上的平等有两个基本涵义：一是指权利义务或地位的相同性，二是指在符合立法目的的前提下可以有限地承认“区别对待”的实质平等意义。基于这一理解，可以认为，法律上的平等主要包括两个层面的涵义：形式上的平等与实质上的平等。
