一、合法利益概念的缘起及其发展变迁 “合法利益”是意大利行政法中的基本概念，也是意大利公法领域中对公民权利进行保护的重要概念。意大利1948年宪法第113条规定：对于公共行政的行为不服时，允许随时向普通司法机关或者行政司法机关要求在司法上保护各种权利和合法利益。第103条规定：对于保护合法利益，对抗公共行政的案件以及在法律规定的特定事实甚至保护主观权利的案件，行政法院及其它司法行政机关有审判权。 在意大利，在公法领域公民对抗行政机关，保护自身权利，可以寻求普通法院（也叫私法法院）或者行政法院的保护，普通法院针对所有私人间的和某些私人与行政机关的争诉。行政法院只针对私人与行政机关的争讼。可以看到并非所有的与行政机关的争诉都到行政法院，因此需要建立一种标准来分配普通法院与行政法院之间的行政司法任务。在意大利，这种标准是建立在与行政机关发生争议的私人的主体地位的不同之上，如果受到行政机关侵犯的是“主观利益”，那么就要去普通法院，如果受到侵犯的是“合法利益”，那么就要到行政法院寻求保护。（注：译注：这里需说明一点，意大利私法中的主观权利（也包括欧洲许多其他国家，如德国），相当于中国法律中的公民权利，在意大利，宪法中公民权利被表述为“权利”，在部门法中公民权利被表述为“主观权利”，部门法中的“主观权利”往往是公民提起诉讼，维护自身权益的直接依据；而宪法中的“权利”与其说是规定给公民的，不如说是规定给部门法的，是部门法订立的指导思想。中国宪法和部门法统统将公民权利表述为“权利”。）这种区分不仅是分配行政法院与普通法院的司法任务，而且对公民个人来讲，也有着实际的影响，根据权力分立原则，为了避免司法权对行政权的过多干预，普通法院对行政机关的司法权有如下限制： 1.不能责令行政机关从事某种行为。（如不能责令其给予许可，或不予许可，但责令行政机关对其给私人造成的损害进行赔偿的除外） 2.对于给私人权利造成伤害的行政行为，普通法官不能撤销也不能修改，只能判决“不予适用”，“不予适用”意味着该行政行为对于双方当事人来讲，即视为不存在，但对于第三人来讲，该行政行为存在并继续有效。 行政法官的司法权力相对大一些，它可以撤销、修改原行政行为，也可以责令行政机关进行某种行为或对当事人的损害进行赔偿，这是因为与中国不同，意大利的行政法院不是脱胎于私法（普通）法院，而是脱胎于行政院。1865年，意大利还只有普通法官，1889年在最高行政院的基础上，才建立了最高行政法院，最高行政法院本是行政机关，它的第一、二、三厅主要是提供行政咨询意见，后又建立第四、第五、六厅，主要是进行行政诉讼。所以最高行政法院在相当长的一段时间里，具有行政和司法的双重角色，那么它对行政机关的干预被认为是顺理成章的，所以行政法官的司法权相对于普通法官来讲要宽泛许多。那么，作为主体地位的合法利益与主观权利有何不同呢？ 一个主体的法律地位意味着所有其它主体应该给予它尊重或者这个主体提出的要求应该给予满足。如在两者之间存在合同时，依照合同，双方之间存在主观权利和对对方的义务。这种情况也适用于公共管理部门，当公共管理部门依照私法与私人订立合同时，它的地位与私人相同，也有相应的权利和义务。因此，一个私法主体对于一个公共管理机关可以享有主观权利，当它遭到损害时，私法主体可以依照私法，根据行政机关的权利和义务来追偿损害。不同的情况是：当公共行政机关行使来自于职责的权力时，其职责是为了满足公共利益。在这种情况下，私法主体仍然具有被保护的法律上的地位，但这种地位并不是来自行政机关私法义务的完成而是来自于其返用公共管理权力的义务。通常这种权力的运用受缚于法律，因此具有职责性、义务性，公共管理机关并没有行使的完全自由，它想要做什么和如何做都在法律控制之下。但不管怎样，这是权力的运作。因此在这种情况下，权利与义务的关系不再具有主观权利（私法上）的特征。私人只有一种法律地位即“主观权利”的思想导致在相当长的一段时间内，私人的法律地位在面对公共管理机关时，如果没有层级救济（相当于中国的行政复议，即向上一级行政机构申诉行政机构已经采纳而不妥当或应该采取而没采取的行政措施），则不会受到任何保护。退回到19世纪末期，所有存在行政法的国家，包括英格鲁-撒克逊式国家，都赋予了一种新的与公共管理机构之间关系的法律地位，用来寻找那些不具有主观权利的私法主体的法律保护。基于同样目标，意大利公法学中出现了一个不太相同的概念，它就是合法利益。这个概念如前所述，在1948年的意大利宪法中得到了承认。省略学说发展的中间阶段，我们可以说，在开始，合法利益只是一个很小范围的概念。普通法官并不认为这种合法利益像主观权利那样值得保护，而只是通过此概念希望行政机关的行为能够尊重合法性原则。因此，私人主体因合法利益受侵害而产生的损害赔偿要求需要行政法官辨别确认，当行政法官认为该行政行为不合法，并予以撤销时，有时，间接地偶然地能够满足当事人的损害赔偿要求。在最近一个世纪中，随着学说、立法和判例的逐渐发展，合法利益的概念才日渐丰满。 此外，认为只在意大利存在合法利益概念的理论也是不确切的，在存在行政法体系的欧洲各国，到行政法官那里得到保护的利益的层级和种类并没有实质上的区别，即使是在英美法系（英格鲁-撒克逊体系）现在已经趋向于采用对这一问题（即公民对抗公共行政）类似的解决方式。实际上，即便是在规则体系概念层面，许多国家也都使用“合法利益”的表述方法，例如在德国有关行政程序的法律（1991年规定，1997年修改）第43条中出现了“合法利益”的概念；在西班牙1978年宪法第162条第一款，规定了“合法利益”受行政法官保护；在葡萄牙1989年宪法第20条也规定了合法利益。
