我国《行政许可法》的颁布和实施带来了政府管理领域的一场革命（注：媒体用政府的“自我革命”为题形容《行政许可法》的实施，本人以为“自我革命”的形容是不确切的，行政许可法的颁布和实施是从外部对政府依法行政、依法规范行政许可行为提出要求，不是行政机关的“自我”革命。），同时，也对行政诉讼制度产生若干重要影响。行政许可法对行政许可的设定权、行政许可的条件、程序、期限以及听证程序、收费、违法责任都作了明确规定，给人民法院司法审查提供了明确的实体法依据，便于人民法院审理这类案件（注：我国行政诉讼法制定于1989年，其所设计的司法审查标准在很大程度上是以侵益性的行政行为如行政处罚为标准设计的。在这方面，行政许可法的具体规定弥补了行政诉讼司法审查标准之不足。）。但是，行政许可法的实施，在拓展行政诉讼受案范围的同时，也暴露出行政诉讼法之若干不足，对行政诉讼制度设计和人民法院行政审判工作提出了新的要求。本文旨在分析在现有法律框架下，行政许可法若干规定对行政诉讼制度的影响以及由此带来的挑战，并初步探讨与此相关之行政诉讼法修改问题。 一、行政许可法实施对行政诉讼受案范围的影响 行政许可法规定所有的许可事项都可以向人民法院提起行政诉讼，可以视为行政诉讼法第11条第2款授权性规定的立法例，已经将涉及公民政治权利的许可事项纳入受案范围。 涉及公民政治权利的许可事项是否属于行政诉讼的受案范围，是一个长期争论的问题。以前的争论主要集中在对行政诉讼法第11条第1款第8项规定的理解上。该款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼，并明确列举了8项内容。其中第1至7项列举的事项主要涉及的是人身权、财产权的内容，但不限于此，某些事项实际上超出了人身权、财产权的范围。如有关许可的规定，涉及到集会、游行、示威的许可和社团登记的内容，而按照我国宪法，这类权利属于政治权利。而第8项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为也属于行政诉讼的受案范围。对超出人身权、财产权范围的这类权利是否属于行政诉讼的受案范围，学界由于对此的理解不同而有两种不同的观点。一种观点认为，第8项的规定包括了所有的人身权、财产权的内容，也表示只包括人身权、财产权的内容。也即“相对一方人身权、财产权以外的权利，在我国是通过其他渠道，由其他法律制度予以保护，而不纳入行政诉讼制度的司法保护范围”[1]。另一种观点认为，第8项的规定只有兜底的意思，只表示行政诉讼受案范围包括所有的人身权、财产权，并不表示排除前第1项到第7项所包含的人身权、财产权以外的内容。也即“前述七项具体行政行为，无论涉及相对人什么权益，均是可诉的，均为行政诉讼受案范围。而前述七项行为以外的具体行政行为，则只有涉及人身权、财产权时方可起诉。”[2] 行政许可法明确规定，行政机关作出的所有行政许可行为，都属于行政诉讼的受案范围。行政许可法“总则”和“行政许可的实施程序”等章中在多处规定了相对人的行政诉权。如《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第38条第2款：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第53条第4款对行政机关违反招标、拍卖等程序时的诉权也做了规定。这些规定表明，相对人对行政机关作出的所有有关行政许可的行政行为，都有权提起行政诉讼。 行政许可法第12条规定对直接涉及国家安全、公共安全的事项可以设定行政许可，同时确认其他法律、行政法规可以设定行政许可。很显然，涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项，属于行政许可的范围。 由于行政许可法的规定，对涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项，即使不按照行政诉讼法第1条第1款之概括列举规定，不涉及对行政诉讼法第11条第1款第8项理解上之争议，也可以依照行政诉讼法第11条第2款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”之规定，将其纳入行政诉讼之受理范围。依学界之通说，行政诉讼法第11条第2款的规定具有追认性和授权性之双重含义，既可以表示在行政诉讼法颁布实施之际，对其他法律、法规超出行政诉讼法规定范围的事项加以追认；也可以适应行政诉讼法受案范围随着时代发展而逐步扩大的需要，对以后制定的法律、法规中扩大行政诉讼受案范围事项的规定加以确认[3]。而经过考察，我们没有发现，在行政诉讼法颁布实施之前，有“其他法律、法规”对行政机关侵犯相对人人身权、财产权以外权利属于行政诉讼受案范围进行列举规定。因此，其所谓追认性之含义只具有形式上的意义。但是行政许可法的规定，使得行政诉讼法这一规定授权性的特点有了具体的立法例，可以视为国家立法机关因应时代发展，拓展行政诉讼受案范围的具体规定。 人民法院司法审查范围，可从审查对象、所保护的权利范围、原告资格范围等多角度加以表述。争议案件涉及的公民权利范围，是关涉行政诉讼受案范围大小的重要因素之一。关于涉及公民政治权利的案件，人民法院曾经审理过因基层行政机关干涉村民自治选举而产生的行政案件。这类案件因涉及公民的选举权和被选举权问题而实际上已经将政治权利之争议纳入行政诉讼的受理范围。但尚未见到关于人民法院审理涉及集会、游行、示威和结社自由权利案件的报道。行政许可法的规定，将这类案件纳入行政诉讼的受案范围，既应当引起公安、民政等行政主管机关的重视，也对人民法院审理行政案件提出更高的要求。
