2004年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议，《中华人民共和国公务员法（草案）》正式进入立法程序。人事部部长张柏林就公务员法草案向会议作的说明中指出：“公务员‘不得对抗上级决定和命令’，否则，将被视为违反纪律的行为受到行政处分。”这一规定，在第一次审议中就引发了常委们激烈的争论，并受到有关专家和媒体的广泛关注。短短四个月之后，2005年4月21日，十届全国人大第十五次会议，全国人大法律委员会副主任委员胡光宝在公务员法草案审议报告中吸收了这些常委委员、地方和专家的意见，认为公务员服从上级的命令是公务员应当遵守的纪律，但草案的这一规定过于绝对，为了防止执行上级违法或者错误命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权提出纠正意见；对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应承担相应的责任，以增强公务员的责任感。4月27日，十届全国人大第十五次会议顺利通过《中华人民共和国公务员法》。该法在第九章第五十三条第四款规定，公务员必须遵守纪律，不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。但在第五十四条又补充规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任，但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 从“绝对服从”到“相对服从”，蕴涵着理念的变迁 从“绝对服从”到“相对服从”，变的似乎只是条文，纸面后却蕴涵着理念的变迁。公务员法打破了以往三审通过的立法惯例，两审即通过并公布，更是让纸面上的理念成为了现实：首先，强化了公务员的责任感，这有利于培养公务员最终对法律负责的现代意识，从而使每个公务员都能成为维护法律尊严的强大动力源。如果每一个公务员都能顶住压力对法律负责，这无疑是建设法治政府的巨大推动力。其次，这种新的行政理念，将有助于优化中国的政治生态，这无疑是对社会主义政治文明建设的贡献。强调公务员要把执行上级的决定命令和承担法律责任统一起来，这客观上弱化了权力的绝对性，强化了权力的相对性，减少了下级对上级权力的依附和盲目服从、绝对服从，增加了上下级公务员之间在法律意义上的平等关系——服从是在法律意义上的服从，不服从也是在法律意义上的不服从——这种理念的确立，不但能从根本上淡化行政机关的等级观念，也将使行政系统更加开放，更加富有灵活性、适应性和创造力，能最大限度地激活公务员对社会实质正义的关怀和追求，也能最大限度地抑制官僚习气和特权意识的生长。 在中国的传统政治文化中，“抗旨不遵”这类反抗上级命令的行为历来就被视为“大逆不道”，不管“圣旨”是对是错，作为“臣子”的都要绝对遵守执行，否则，就是“欺君罔上”。“圣旨”错了，“板子”一般都打在执行者的屁股上，而下“圣旨”的人却毫无责任，由此带入了一种“不干事没有错，干了事的却有错”的奇怪逻辑。这种带有鲜明的“官本位”色彩的政治文化往往导致公职人员的人身依附与权力崇拜，唯上是从，马首是瞻，以独立政治人格的削弱或丧失为代价，寻求体制内的职位升迁，漠视民情成为常态，相互推诿扯皮和人浮于事也由此产生。而在一个走向现代化的国度里，如果国家公职人员普遍没有养成对宪法法律负责的精神，普遍没有养成对良知负责的勇气，而只对眼前的权力或权威抱“绝对服从”的态度，民主法治的和谐社会只会是一个遥不可及的梦想。从这个意义上讲，公务员法广泛吸收社情民意，摒弃了公务员不得“对抗上级决定和命令”的条文，将公务员从官本位的枷锁中解放出来，从本质上摒弃了下级无条件“绝对服从”上级的传统理念，勇气可嘉，意义重大。 当政策和法律打架时，公务员何去何从 长期以来，公务员对上级的违法命令是否必须服从，存在一个两难的困境：一方面，公务员制度是一个等级分明的层级结构，下级服从上级是这一制度的基本组织原则。但另一方面，公务员又应当是法律的忠实执行者，在法治原则下，严格遵守法律是公务员的职责，这一职责又不允许公务员服从上级明显违法的命令。公务员面对上级的违法命令，究竟是唯上级是从还是服从于法治的精神，何去何从，殊难决断。 2002年曾引起轩然大波的“王凯锋案”，凸显出的正是这样的悖论。福建省长乐市财政局局长王凯锋根据福州市委（1999）9号文件和福州市政府《关于研究协调第三批产业扶持资金安排有关问题》的专题会议纪要，先后与27家企业签订周转金借款合同，并由企业所在地的乡镇财政所提供担保（财政所由财政局领导，实际是财政局的派出机构）。这27家企业倒闭后，财政周转金尚有745.8万元未能收回。长乐市人民法院认为，《担保法》第八条规定：“国家机关不得作为保证人……”而王凯锋身为财政局局长，应当对财政周转金的发放、回收等工作负有领导责任。最终以玩忽职守罪判处该市财政局局长王凯锋有期徒刑5年6个月。福州市委、市政府制定的文件违反《担保法》在先，王凯锋认真执行文件精神在后，政策和法律打架，执行政策的人却成了“替罪羊”。“王凯锋案”尽管只是个个案，但是在从计划经济向市场经济，从“人治”向“法治”，从“全能政府”向“有限政府”艰难的社会转型过程中，这一悖论并不鲜见，在一定程度上还具有普遍性和必然性。
