分类是对公务员实施科学管理的基础与前提，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在原有职位分类的基础上，针对公务员管理中遇到的突出问题，重新设计了分类制度。本文重在对《公务员法》中关于该项制度的设计原理做一学术解析。 一、分类制度设计的目标定位 从1993年《国家公务员暂行条例》的制度设计来看，我国公务员实行的是职务分类，即只是将公务员职务分为领导职务和非领导职务，同时规定了国家公务员的等级序列。在公务员管理中带来的突出问题是，公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法，公务员职业发展的渠道过于单一，难以适应管理的需要。这主要表现为： 1.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展和物质待遇的改善主要是与职务，特别是与领导职务挂钩的。由此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升。然而，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性。因为从全国来看，大部分公务员的职务层次在科级职务以下，只有少数公务员是副处级职务以上。仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。 2.缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才成长。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。这成为难以持续激励公务员的“瓶颈”。 3.现行的职务设置为基层公务员提供的晋升台阶太少。我国的公务员体制，没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县、乡基层公务员的职务发展空间。当前，县、乡两级公务员占全国公务员的一半以上。若职业发展台阶太少，职业发展空间太小，自然难以吸引人才、激励人才。 综上所述，需要对我国的公务员进行重新分类，以解决公务员职业发展渠道过于单一化的难题。 二、分类制度设计的立法思想 1.以职位分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素。品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类，通常以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类，通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。两种分类方式各有侧重，互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。以美国为代表的职位分类，开始重视通才公务员的培养与流动。以英国为代表的品位分类，开始重视公务员的专业化建设。《公务员法》第14条第1款明确规定，我国实行公务员职位分类制度；第19条第3款规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说，《公务员法》规定的分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。 在《公务员法》立法的过程中，公务员分类管理制度究竟是以职位分类为导向，还是以品位分类为导向，人们有着不同的回答。一种观点认为，品位分类传统在我国根深蒂固，源远流长，因而在立法思想上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，以级别为主的品位管理制度，更符合我国的管理习惯。这种观点值得推敲。（注：参见宋世明：《中国公务员法立法之路》，国家行政学院出版社2004年版，第320—321页。） 纵观秦汉以来我国古代的品级管理制度，它们不是严格意义上的品位分类制度，只是一种品级分类管理制度，如官职与官等的分离，待遇随着品级走。真正的品位分类不仅要解决公务员的地位高低与待遇，而且要解决公务员职位的分类管理。而我国古代的品级分类制度主要是解决官员的地位、身份以及俸禄问题，并没有严格的职位资格要求与分类管理。 中国古代官员横向分类的依据，既不是机构，又不是职位，而是管理的需要。如唐代以后，职官与散官之区分，勋官与爵官之保留，都是皇权的不同体现形式，都是为了巩固以皇权为唯一中心的中国古代官僚制。职官是有实际职务的，散官是没有职务的，是职官的后备人才库，专门等待职位空缺，有“拴心留人”与笼络人才的巨大价值。爵官，用以照顾宗室的皇亲国戚；勋官，用以封各类功臣，更是各有独特的人事管理功能。 中国古代官员的纵向分类，是以“官品”为本位的分类，不是以“级别”为本位的分类。不管官员有多少，官员横向分几类，最后都要凭借“官品”这把统一的尺度来衡量。魏晋建立的“官分九品”制度，本来是对职官进行有序化管理的一种制度安排，后来却作为管理、衡量所有官员的尺度。“官分九品”，看似简单，但再附之以上下、正从两级分类指标，则变化无穷，可最终都回归到“官分九品”这把标尺上来。“官品”，是“官职的品级”，有些类似于如今的领导职务的“职务层次”。它不是美国职位分类中的“职等”概念，也不是法国分类制度中“级别”概念，更不是中国1956年工资制度改革时出现的“级别”概念。职官的品级与职位是相联系的，散官、勋官、爵官的品级与职位则没有什么关系。 中国古代官员分类与君主专制官僚制相对应，而职位分类或品位分类的产生则与现代西方官僚制相适应，二者之间存在本质的区别。从形式上看，中国古代政府机构与官员分类管理几乎符合韦伯关于理性官僚制度设计的全部特征。如职官的法定职责非常清楚，符合关于理性官僚制“专业化分工”的特征；各类官员品级分明，具有理性官僚制“有区别的等级制度”的特征；中国古代官员也是“以技术和法律为标准做出决定……按规律组织各项工作……以档案制度和陈规旧习为基础进行管理……把管理作为一项职业”。（注：李治安、杜家骥：《中国古代官僚政治》，书目文献出版社1993年版，第1页。）但中国古代官僚制与西方现代官僚制有一点是根本不同的，那就是权力来源不同。宪法与法律是现代西方官僚的权力来源，而皇权是中国官员唯一的、也是终极的权力来源。正像王亚南先生在《中国古代官僚政治研究》中指出的那样，中国的官僚政治始终存在于从秦汉至明清的二千年的历史时期，而西方的官僚政治仅始于资本主义建立初；中国的官僚政治之上始终凌驾着专制君主，并充当着专制主义的配合物和补充物。（注：参见王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第39页。）
