一、问题的提出 我国《道路交通安全法》第75条规定，交通事故中受伤人员的抢救费用超过强制机动车保险责任限额的，未参加强制机动车保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金（以下简称“救助基金”）先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。国务院法制办于2005年元月12日发布《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》（以下简称“草案”），向社会公开征求意见。草案共有四个条文涉及到救助基金，分别规定了救助基金的补偿事由及补偿后的追偿权、救助基金的来源、给付抢救费用的天数、救助基金具体管理办法的制定机构等内容。草案的上述规定在立法科学性方面尚需进一步斟酌，更重要的是，关于救助基金的性质、法律地位、运行模式、补偿要件、竞合关系的处理，以及机动车交通事故受害人对救助基金的直接请求权等重要问题，在草案中没有任何规定。这些问题应该由草案自身来解决，而不能留给其下位法——救助基金管理办法来进行补充。 二、救助基金的性质、法律地位与运行模式 为确保机动车交通事故的受害人获得基本保障，各先进国家均通过立法的形式，强制投保机动车保险，以使交通事故发生时，受害人得以向强制保险人请求保险赔偿。但是，在某些特殊情形下，受害人将不能获得强制保险的保障，例如，肇事机动车未投保强制保险，机动车肇事后逃逸，无从得知是否投保强制保险等。为弥补强制保险制度的上述漏洞，在实施强制保险的国家，多设有其他机制来保护交通事故受害人。例如，美国实行强制保险的一些州建立了未偿判决基金[1]；我国《道路交通安全法》在规定实行强制机动车保险的同时，建立救助基金以作为强制保险的配套制度，确属先进的立法例。 救助基金的性质已非保险，而是社会救济的一种。其理由是：救助基金的补偿并未以保险合同的存在为依据。我国的救助基金应采取何种运行模式，如何确定救助基金的法律地位，也须于立法中加以解决。首先可以确定的是，救助基金为开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故宜由立法赋予其独立的法人资格。但究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，必须由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。德国即采此例。但是，救助基金的主要来源毕竟为机动车所有人所缴纳的强制保险费，这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人；再者，将救助基金纳入政府体制，容易落于层层设立机构和人员，且机关办事效率不高的弊端；此外，将救助基金的补偿及代位追偿业务交由私法团体来承办，因此发生的纠纷作为民事案件来处理，可能会更为方便、迅捷，也可避免政府机关陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国台湾地区的《强制汽车责任保险法》就规定，汽车交通事故特别补偿基金为财团法人，因而应为私法法人性质。两相权衡利弊，建议我国的救助基金采用以下运行模式：由财政部、公安部、中国保监会、交通部、农业部联合设立强制机动车保险管理委员会，负责对强制保险的实施及救助基金的运行进行组织、管理、引导和监督，其日常办事机构设于中国保监会，并在各省、自治区保监局下设分支机构。由立法直接授权成立救助基金，并赋予其法人资格，其性质为具有公益目的的社会团体法人，故为私法法人，救助基金与受害人之间的有关纠纷和争议作为民事案件处理。至于救助基金的具体业务，包括从强制保险费中收取救助基金的提取额，补偿案件的受理、调查及给付，补偿后的代位追偿，可由立法授权救助基金委托经营强制机动车保险业务的保险公司代办，保险公司收取代办费用。这样可以充分利用保险公司分支机构布局广泛，处理交通事故赔偿案件的经验多和专业人员多的资源优势，从而既方便交通事故受害人求偿，又避免救助基金层层设立分支机构和人员，以节约运行成本。草案对于救助基金的性质、法律地位及运行模式只字不提，犹如大厦无基础，实属救助基金运行的大忌。 三、救助基金的来源 草案第24条规定，救助基金的来源包括：(1)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(2)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(4)救助基金孳息；(5)其他资金。从以上规定可见，罚款、追偿所得和救助基金孳息为数有限，根本的来源仍是从强制保险费中按照一定比例提取的资金。对于草案的上述规定，在征集修改意见的过程中，有的专家认为草案规定的资金来源严重不足，按照强制保险费的什么比例来提取救助基金？提多了保险公司受不了，提少了杯水车薪解决不了问题，将来这块支出肯定是非常大的，应该想办法扩大救助基金的来源渠道。（注：专家建言“强制三者险”条例修改，中国保险报，2005-02-25(6).）专家的忧虑甚有远见。为保证救助基金运行稳定及财务安全，的确应扩大救助基金的来源渠道。为此，建议在维持草案规定的以上来源渠道的同时，新增以下收入来源： （一）国家财政对救助基金的负担义务。救助基金乃系国家建立的社会救济制度，国家须对其履行必要的政府责任，不能完全由机动车所有人及保险公司负担救助基金的来源。 （二）经营强制保险的保险公司对救助基金的负担义务。笔者建议，经营强制保险业务的保险公司，在不盈利不亏损的运行模式之下，应可从强制保险费中获取一定比例的强制保险业务代办费；反之，保险公司也应按一定比例负担救助基金的来源；但是，为降低强制保险的费率水平，减轻投保人的负担，在保险公司免收代办费的同时，相应地也免除其对救助基金来源的负担义务。 （三）机动车使用人对救助基金的负担义务。救助基金主要来源于机动车强制保险的保费收入提取额，这对已投保强制保险的机动车所有人而言，实际上是不完全公平的。因为，救助基金的补偿对象，是无强制保险机动车和肇事逃逸机动车（多也未投保强制保险）交通事故中的受害人，由已投保强制保险的机动车所有人，为未投保强制保险的机动车所有人“买单”，实际上有损前者的利益。针对这一不公平现象，建议在燃油零售环节开征适当的救助基金税，由机动车的实际使用人（包括未投保强制保险者）负担救助基金的部分来源，这样还得以实现机动车的使用频率越高、肇事的几率越大，因而应缴纳更多的救助基金税的合理结果。 四、救助基金的补偿 关于救助基金对机动车交通事故受害人的补偿业务，在立法上至少应明确解决以下四个问题：
