一、信访的定位和本文要研究的问题 1.狭义的信访 我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度，本文称之为狭义的信访制度。 和一级政府庞杂的职能机构相比，信访机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉，是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”的制度安排。通常而言，它与正式的行政复议和司法救济不一样，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。[8] 作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。例如，澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。[9]香港的申诉专员制度目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[10]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[11]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。[12] 2.广义的信访 但是我国现实中，信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴，信访通常是指广义的信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。 3.上访与信访问题 本文所称的上访，即向上级机关“走访”，属于信访的一种，是信访中比较高级的也是更为激烈的形式。通过信访反映民意，提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是，当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决，尤其是当成千上万的人来到北京“上访”以至于成为社会稳定的威胁时，就形成了本文所称的“信访问题”。信访问题是中国特色的社会问题，是本文要研究的对象。 二、我国信访制度的尴尬历史 1.从鼓励到控制 作为一种行政性的补充救济手段，信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的，是应该欢迎人民积极参与的。[13]1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[14]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[15] 但事实上，中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始，来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长。[16]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了，很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，国家有关部门印发了一系列文件，以对确有困难的人提供食宿，发给路费，处理“无理取闹分子”，防止来访人骗卖车票等。[17] 1958年中国确立了户籍制度，从此开始了城乡分割的历史。1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。[18]通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。再加上大饥荒以及反右扩大化，导致部分地区农村人口锐减，各地扣押大量信件，拦截上访，打击报复信访人，这一时期信访量明显减少。 2.文革后的信访高潮 文化大革命开始后，各级党政机关普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。文革结束，国家又呈现出一片欣欣向荣的景象，那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望，很快，上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。针对这种潜在社会秩序的威胁，1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组，全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团，做好接待来访者、宣传解释方针政策，将来京来访者劝回地方，调查个案的实际情况，解决信访问题。这一时期，国务院于1980年8月22日发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》，其中第三条规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”[19]1982年，我国政府宣布拨乱反正任务基本完成，大量信访案件得到解决，但是即使在如此空前绝后解决力度之下，仍然有一些问题没有得到解决或彻底解决。
