当前，我国正在进行的政府改革正面临着两难困境：在全球化、市场化的驱逼下，“有所为、有所不为”日渐成为政府改革的基本原则，“小政府、大社会”由此成为政府改革的主导方向；与此同时，在全球化、市场化的冲击下，社会财富在分配流向上两极分化的现象日益严重，为了均衡经济与社会的协调发展，促进社会生活的安定和谐，政府必须对社会进行积极调整，对市场进行能动干预，全能管理的“大政府”又突显其著。[1]在这一现实背景下，与国际学术界的“新宪政论”、“新公共管理理论”等论调相呼应，有限政府观在我国学界遭受全面质疑和挑战，“有限政府”首先必须是“有效政府”的呼声雀起。（注：相关资料请参阅张尚仁：《政府改革论纲》，《学术研究》2003年第9期；刘鹏：《论有限政府与有效政府的关系及其构建过程》，《云南行政学院学报》2003年第4期；范仓海：《有效政府的理论及其构建》，《江苏教育学院学报》2003年第3期；吴开松：《论有效政府》，《江汉论坛》2002年第1期；张忠祥：《从有限政府到有效政府：价值、过程、结果》，《南京社会科学》2001年第3期。）本文试图以政治哲学、法哲学的基本观念为切入点，以宪政基本理论为框架，厘清有限政府的合法性基础，证成立宪政体下有限政府存在的合理性与必然性。 合法性概念既是一个法学范畴的概念，又是政治哲学、法哲学领域的一个基本概念。法学意义上的“合法性”是指政府与公民外在行为的合规定性，政治哲学与法哲学层面的合法性概念则包含了以下两个方面的含义：其一，政府的正当存在必须以公民的普遍认同和自愿服从为基础；其二，政府存在的价值合理性又是公民认同与服从的前提，因而是政府之所以正当存在的根据。对有限政府的合法性论证旨在从政治哲学和法哲学层面，阐发有限政府之价值基础，借以证明有限政府之所以存在的合理性与正当性。 （一）从认识论上看，人的认知能力的有限性决定了政府认知能力的有限性，后者阐明了有限政府的认识论基础 相对于无限的客观存在而言，作为主体的人的智性是有限的，人的有限智性永远无以穷尽不断流变的客观现实。人的心智有其无法克服的局限性，“任何为个人心智有意识把握的知识，都只是特定时间有助于其行动成功的知识的一小部分。”[2](P22)同时，知识具有分散性、易变性、多样化的特征，“知识的分工特性，必然会扩大个人无知的范围，亦即使个人对这种知识中的大部分必然处于无知的状态。”[2](P25)因此，那种认为人能够获得终极真理、完整知识的想法，乃源自于一种荒谬的唯智主义，是一种“致命的自负”。人的智性的有限性又注定了人的理性的有限性，在永远无法获得绝对充备、绝对完整的信息的情况下，个人对客观事物的判断与处理，永远只能是相对合理，只能是一个反复试错与不断矫正的过程。概言之，在无穷变幻的客观面前，作为主体的人的认知能力是有限的，或者用苏格拉底的话说，人永远是“无知”的。 人的认知能力的有限性决定了政府认知能力的有限性。政府不是一个抽象的概念，而是一个具体的实体，是一个由特定个人所集合而成的组织体，个人认知能力的有限性注定了政府在认知能力上的有限性，这一推论阐明了有限政府的认识论基础。 政府认知能力的有限性首先阐明了政府职能有限的合理性。任何个人或个人集合都不可能是全知全能，政府也不可能是无所不知，其事务处理的范围也应当是有所为、有所不为，而不应当是无所不包。因此，在个人与政府的职能分工上，第一，“所要办的事，若由个人来办会比由政府来办更好一些，政府就应当退居其外”，第二，“有许多事情，虽然由一些个人来办一般看来未必能像政府官吏办得那样好，但是仍宜由个人来办而不要政府来办，…，这样就可以加强他们主动的才能，可以锻炼他们的判断能力”，第三，在任何情况下，政府都应当尽量不介入个人的私生活领域，因为“不必要地增加政府的权力，会有很大的祸患。”[3](P118-120)简言之，个人能做好的由个人做，市场能做好的由市场做，社会能做好的由社会做，只有个人、市场与社会都不适合去做或做不好的，才可以由政府去做。当政府的作用仅限于个人力所不逮的公共事务领域时，这也就意味着政府的职能领域必然是有限的。 政府认知能力的有限性也阐明了政府权力有限的合理性。由于政府不是全知全能的神，而只是以特定方式组织起来的人的集合，因此，政府在权力运用上不可能绝对正确，而是永远存在着权力滥用的危险。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4](P154)政府是“必要的恶”，是“不可避免的祸害”；在人权保障以及社会治理等方面，政府是必不可少的，但是，相对于个人权利而言，政府权力永远是一种潜在的危险，“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败”，而权力腐败的必然结果是公民权利的损害。为了避免或最大限度降低政府权力滥用的风险，因此，政府权力在构成上应当被限定、在配置上应当有限度、在运行上应当受限制。 （二）从政治上看，政府的构成必须以取得人民的同意为基础，这一命题阐明了政府行为能力的有限性，进而厘清了有限政府的政治合法性 政治是对社会公众事务的治理，政府是对社会公众事务进行治理的组织机构体系。根据政治理论的一般原则，凡涉及众人之事必先取得众人之同意，因此，作为社会公共事务的管理者，政府在构成上必须事先取得社会公众的同意和授权，否则，即视为非法存在。古典自自由主义者以假想的“社会契约”作为政府正当存在的根据，社会契约被看成是公众表达其同意和授权的方式，“政治社会的创始是以那些要加入和建立一个社会的个人同意为依据的；当他们这样组成一个整体时，他们可以建立他们认为合适的政府形式。”[5](P65)在现代政治实践中，选举被认为是政府合法产生的正当途径，选举权的行使被看成是社会公众表示同意和进行授权的合法形式，“政府的统治因选举而产生，它反映着选民的意见，并且它要对选民负责，这样的统治可以称之为得到同意的统治。”[6](P99)经选举产生的政府被认为已经合法取得民众同意和授权的民主政府。
