美国的外交协议从缔约主体而言，可以分为条约、纯粹的行政协定、国会—行政协定三种。透视总统行政协定权的发展规律，似乎可以看到总统权力呈不断扩张的趋势，然而，这并不是说国会在缔结外交协议过程中无所作为。 一、行政协定权的起源与发展 从宪法文本而言，与美国总统的行政协定权直接或间接相关的内容主要有：(1)宪法第1条第10款同时提到了条约(treaty)、公约(compact)和协定(agreement)。“任何州不得缔结条约、结盟或加入联盟”。“未经国会同意，无论何州均不得……与他州或外国缔结公约或协定”。(2)宪法第2条第2款，“总统根据或征得参议院之意见并取得其同意有权缔结条约，惟需有该院出席议员三分之二之赞同”。(3)宪法第6条“本宪法，依照本宪法制定之合众国法律及经合众国授权已经缔结或将来缔结之条约均为本国之最高法”。 宪法第2条第2款的“缔约权条款”中包含着许多内容：如提出和谈判条约的权力属于总统，总统本人可以参加也可以不参加谈判，但是，至少有一点是不容置疑的，即总统缔结的条约必须得到参议院出席参议员的三分之二多数票的同意。在美国宪法中，涉及“三分之二”的绝对多数票的条款只有4条，除上述条款外，其他几条涉及的内容包括：被总统否决的议案、命令、决议或表决需由参议院和众议院议员的三分之二多数才能重新通过；国会开除议员得经三分之二议员的同意；三分之二的国会议员认为必要时才能提出宪法修正案。这几个条款之所以采用了三分之二的多数而不是过半数，应该说是着重强调了条款内容的极端重要性。1787年立宪时的“大妥协”协调了大小州的利益，众议院以人口比例分配议席，大州占优势，参议院每州拥有两个席位，小州占优势。“缔约权条款”只给予了参议院建议与同意的权力，而把众议院排除在缔约程序之外，可见，立宪之父们把缔结条约视为一种非常特殊的政府行为，缔约权由谁行使涉及的是权力问题，而不是单纯的程序问题。缔结条约过程中设置一个“三分之二”的“门槛”，可以避免签订一些损害少数州的经济利益的条约。 不过，美国参议院素有“条约的坟墓”之恶名，（注：路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第72页。）原因在于总统缔结的一些条约，在参议院遭到了扼杀。参议院拒绝批准总统及其代表谈判和签字的条约，虽然大约只占1%，然而其中不乏重要条约。例如，第一次世界大战以后，美国总统威尔逊在巴黎和会上倡议成立国联，并缔结了《凡尔赛和约》。然而，参议院与威尔逊不和，许多议员发表演说反对该条约的通过，当时参议院的投票中，49人赞成，35人反对。威尔逊为此十分生气。于是，他启动专列到各州演说，努力说服参议院批准该项条约，他演说22天，行程8000英里，发表演说40次，然而，参议院在1919年、1920年的两次投票中，都没有批准《凡尔赛和约》。该条约拖延两年后，仍未获参议院批准。1979年卡特与勃列日涅夫在维也纳签署的《美苏关于限制进攻性战略武器条约》也遭此厄运。（注：赵宝云：《西方五国宪法通论》，中国人民公安大学出版社1994年版，第91页。）最有名的例子，当数《种族灭绝罪行公约》，被冷落在参议院的档案架上达37年之久。在条约草案拟订40年后，才得到国会的支持并通过。这使美国总统们在国际舞台上大丢面子，也使许多国家对美国出尔反尔的行径大为不满。（注：路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第74-85页。） 为了规避参议院的“建议”与“同意”，总统以及行政当局在处理外交事务时，会签订一些不需经国会任何一院建议与同意的行政协定。或者，行政机关也会依据国会的授权制定一些行政协定。也许，国会这方面的最初正式授权可以追溯到1792年的一个法令，允许美国的邮政部长“可以与任何国家的邮政部长签订通过邮局来互相接收和邮递信件、包裹的协定”，不需要经过参议院三分之二议员的同意。此后，美国兼并得克萨斯、夏威夷，与其他国家签署的关于保护专利、商标、著作权的协议，行政机构在处理领土争端、疆域界分的问题时，都采用了行政协定。 这些行政协定在国际法、国内法上的效力引起了很大的争议。与此相关的案例有1937年的“美国诉贝尔蒙特案”与1942年的“美国诉平克案”。这两个案例都涉及1933年罗斯福与苏联政府代表李特维诺夫签订的承认苏联的《李特维诺夫协定(the Litvinov agreement)》。1918年，苏联政府成立后，宣布没收俄罗斯私营公司。在“美国诉贝尔蒙特案”中，美国政府接受了苏联转让的一笔资金，这笔资金是苏联政府没收的一个俄罗斯钢铁公司在纽约的存款，美国的地区法院依据州法判决美国政府的行为不合法。最高法院裁定地区法院是错误的。法官提出，总统承认苏联政府的行为以及它签订的行政协定构成了一个国际公约，而在美国对外关系中，总统可以成为签订国际公约一个独立主体，不需要咨询参议院的意见，当然，也就不需要考虑州法和普通政策。因为，尽管宪法明确规定了条约的最高性，但是宪法也规定了，“无论何州均不得……与他州或外国缔结公约或协定。”缔结公约与协定的权力属于联邦政府。“美国诉贝尔蒙特案”确立了这一原则：条约和行政协定都享有宪法第6条所规定的最高法律的地位，凡与之抵触的州法均受之约束。同国外缔结行政协定，是总统权限范围之内的事，无需参议院批准。（注：http://caselaw.lp.findlaw.com/data/constitution/article 2002/12.）1942年的“美国诉平克案”争论的问题是，美国是否可以依据1933年的the Litvinov agreement恢复一家俄罗斯保险公司在纽约的分支机构的资产。公司提出，苏联政府没收财产的法令并不适用于它在纽约的财产，此外，这与美国及纽约州的宪法都不相符合。（注：http://caselaw.lp.findlaw.com/data/constitution/article 2002/12.）但是，法官认为，联邦政府承认苏联政府的官方声明对州有约束力。在该案中，最高法院再次肯定了1937年的裁决。
