一、引言 随着欧盟成员国数量的不断增加，欧盟早期所制订的运行机制已经不能适应新形势的需要。为了应对欧盟未来发展所引发的一些基本问题，确保欧盟在吸收新成员国之后依然有效运作，欧盟成员国一致认为有必要制订一部新的欧盟宪法以保证欧洲一体化进程的顺利进行。2004年6月28日，经过艰苦的谈判及各成员国之间的利益妥协，欧盟25个成员国最终在布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了《欧盟宪法条约》（《Traité établissant une Constitution pour l'Europe》）草案的最终文本。2004年10月，各成员国领导人在罗马签署了欧盟历史上的第一部宪法条约。尽管条约还需经各成员国批准后方能生效，（注：当然，在欧盟各成员国领导人签署《欧盟宪法条约》后，该条约的通过还需要获得各成员国的批准（全民公决或议会投票）。但不管怎样，这已是欧盟政治一体化的一个里程碑。如果该条约得到各成员国的顺利批准，则将于2006年11月1日正式生效。关于各成员国具体的批准程序及所持态度。(Denys SIMON:Entrée en vigueur de la Constitution européenne:entre le probable et le souhaitable.）但各成员国之间在此之前所达成的共识已被普遍认为是欧盟政治一体化的一个重要里程碑[1]。 《欧盟宪法条约》（下称《条约》）共有448个条款，正文由四个部分组成：欧盟的界定和目标、欧盟基本权利宪章、欧盟政策及欧盟运作和一般规定等，其内容涉及欧盟政治和经济生活的方方面面。其中，最令人关注的莫过于《条约》对欧盟机构体系所进行的改革。 本文试图以《欧盟宪法条约》相关规定为基础，全面介绍欧盟机构体系改革的各项内容，并拟对机构改革中的不足之处作一评析，不当之外，敬请指正。 二、机构改革的内容 “机构间权力平衡原则”(le principe de l'équilibre institutionnel)一直是欧盟各大机构职权划分的指导原则。这与“权力分立”的传统理念并不相同。前者突出机构之间的“自治”(autonomie)与“精诚合作”(coopération loyale)，[2]后者则强调权力的分割与制衡。因此，欧盟机构设置并不遵循传统意义上的机构设置理念。正如G Amato所言，“孟德斯鸠不曾拜访布鲁塞尔”。[3]在此次改革中，立法者试图对各机构的权力进行重新梳理，力图在“权限明确”的基础之上设置新的“权力平衡”，保证机构运作的协调与高效。 （一）欧盟理事会的改革 1.欧盟理事会的机构化 《条约》第18条第2款首次将欧盟理事会列入欧盟机构，其地位仅次于欧洲议会。之前，根据《欧共体条约》第202条及以下条款以及《欧洲原子能共同条约》第115条及以下条款的规定，欧盟理事会是欧共体内具有最大管辖权机构。因此，尽管在实务中，欧盟理事会可介入欧共体外的欧盟事务，如制订共同外交及安全政策以及警务与司法合作领域的决议，（注：有学者将其称为“机构借用”，认为欧盟理事会是“一个错误的、把作为各大共同体机构的理事会地位予以不明朗化的称呼”。但事实上，从《欧洲单一法令》至《尼斯条约》均认可了欧盟理事会在欧盟中的实际作用，并在观念上认可了其高于部长理事会的地位，只是未将其机构化。（马迪亚斯·赫蒂根·欧洲法[M].张恩民译，北京：法律出版社，2003.93.Paolo Ponzano:《La réforme des institutions de l'Union européenne dans le cadre de la Constitution》,in Revue du droitde l'Union Européenne,2004,p29.）但其在法律上始终被视为欧共体的一个机构，而非欧盟机构。从这个角度讲，“欧盟”理事会名不符实。因此，《条约》首次将欧盟理事会机构化，将其视为一个独立的欧盟机构，使其拥有独立的人员编制，从而为其履行欧盟职责提供正当的法律根据。 2.欧盟理事会主席的任命与职责 《条约》对欧盟理事会主席的任命与职责进行了重要修改。根据《条约》第22条第1项之规定的，“主席由欧盟理事会以多数表决方式任命，任期为两年六个月，可连任一届。如因故不能履行职责或者犯有严重过错者，则由欧盟理事会依据同一程序终止委任。”《条约》第22条第3项规定，“欧盟理事会主席不得在成员国任职。”因此，欧盟理事会的主席不能是成员国国家或政府首脑，且须全职工作。这与现行规定大相径庭。依据现行规定，欧盟理事会主席由成员国国家或政府的首脑兼任，任期六个月。此外，《条约》第22条第2项规定了欧盟理事会主席的职责，“主持和引导理事会的工作；以总务理事会的工作为基础，与欧盟委员会主席协作，确保欧盟理事会工作的筹备与连续性；促进欧盟理事会的协调一致；在每次欧盟委员会会议之后向欧洲议会提交报告”。此外，欧盟理事会主席在国家及政府元首级的安全及外交政策上代表欧盟。《条约》第22条受到了一些批评。[4]批评者们认为欧盟理事会主席过于空闲。在他们看来，总体而言，欧盟理事会主席只需负责筹备和主持理事会的四次年度会议，并在安全与外交政策上代表欧盟，如此职责并不需要专门任命一个专职主席。此外，欧盟理事会主席还可能在部门理事会的事务规划中获得独立地位，并可能干涉原本专属于欧盟委员会的立法动议权（《条约》第25条第2款）。因此，法律必须明确限制和明确理事会主席的职责和权限。
