村民委员会（以下简称村委会）和农村集体经济组织，作为重要的农村社会主体，在我国农村的改革和发展中发挥着重要作用。在现实生活中，二者承担着政治、经济和社会管理等综合性职能，是支撑农村社会运行的组织机制。由于二者法律人格和职能的立法缺位，致使在市场经济体制完善和发展的过程中，其各自内部及相互之间的问题日益显露出来，甚至成为制约农业发展和农村改革的瓶颈。因此，明晰二者的性质和职能，构建二者之间的合理关系，已成为推进我国农村经济体制改革，尽快实现农业产业化、农业生产集约化、农业经济市场化以及最终解决“三农”问题的关键所在。 一、对村民委员会的法律分析 1985年，政社分设工作基本完成后，相关的政权机构乡政府、村委会、村民小组建立起来了，而相应的集体经济组织或企业机构并没有建立。村委会虽然被定位为实行村民自治、协助行政的组织机构，但又赋予它经营管理集体资产的职能。村民自治组织虽然以实现村民“自治”为本职，却在很多场合下要执行乡（镇）政府的指示，具有政企合一的性质[1]。农村集体经济组织由相应的行政机构代管，其内部仍缺乏相关的规章制度。由于没有对责、权、利做出明确的规定和约束，在产权关系的存在状态上依存所有权[2]，并非是独立的法人单位，缺乏相应的法律地位。20世纪90年代后，随着我国市场经济体制的建立和不断完善，农村集体经济组织不能以市场主体的身份参与市场交易活动，不能有效地提高资源的配置和利用，限制了其自身的进一步发展。 我国的村委会始于1982年《宪法》，后被1987年的《村民委员会组织法（试行）》和1998年的《村民委员会组织法》具体确立和完善。根据《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》的规定，村委会是村民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众自治组织，其主要职能是村民自治、协助行政和经营管理集体资产。由此可见，村委会兼有众多社会职能，是农村社会的重要主体，但至今没有一个清晰的法律人格，致使其尽职无能，尽责无力。 首先，根据《民法通则》的规定，法人应同时具备四个要件：“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任”。就村委会而言，其“必要的财产或者经费”没有明晰来源，且与农民集体所有的财产或农村集体经济组织的财产界限不清，其能否“独立承担民事责任”和责任财产范围不明确。 其次，村委会的法人地位缺乏基本法上的根据。法人制度是私法上的基本制度，应由国家基本法律加以规定。由于村委会不具有《民法通则》规定的法人要件，因而不属于《民法通则》规定的企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人的范畴。《村民委员会组织法》也未明确村委会具有法人资格。目前，认为村委会属于“其他法人”的规范性文件，仅见于国家统计局的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》，该规定属于部门规章，不具有确立村委会法人资格的效力。 第三，村委会的这种法律人格与其所肩负的“协助行政”和“经营、管理集体资产”的职能不相适应。《村民委员会组织法》规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由于村委会是由具有农民身份的社会成员构成的组织，农民不具有“国家干部”或“国家公务员”的身份，村委会不在国家编制序列，没有国家财政支持，在组织成员、组织性质和财产与经费上缺乏公法制度上的基础。此外，“协助行政”之“协助”含义不清，既不同于作为行政相对人的“服从”、“接受”和“配合”，也不同于一些事业单位、社会团体受托实施行政行为。 在现实中，村委会“协助行政”的做法主要是充当“基层政府”或“基层政权”的角色，在内容上延续着上个世纪80年代农村改革以来村委会一直在做的“计划生产、计划生育和税费收取”等项工作。这种现实中的“协助行政”显然不是《村民委员会组织法》所规定的协助行政的方式和内容。 从土地承包关系来看，依照《民法通则》、《农业法》和《土地管理法》的规定，土地的所有权由村农民集体享有，村委会享有经营权、管理权。这样，村农民集体土地的所有权和经营权在村委会这里实现了第一次分离—— 当村委会作为发包方、农户作为承包方实现土地承包经营时，已不能认为是土地所有权和经营权的分离，而是对土地经营权的让渡。在土地承包法律关系中，村民（或农户）作为集体土地的所有者之一，与非所有者的村委会之间就自己所有的土地签订承包合同。根据最高人民法院的司法解释，这种土地承包合同关系是平等主体之间的民事法律关系，是以经济权利和经济义务为内容的法律关系，不具有身份内容和管理内容。这种针对同一土地财产所发生的债权地位上的平等而所有权地位不平等的现象，缺乏法学理论的支撑。并且，村委会以其经营管理集体资产的职能对外发包、租赁、投资时，由于其并非是财产的所有人，法律亦未规定其对这些资产享有处分权，因此不能以其发包、租赁和用于出资的财产对其行为承担责任，其后果是对与其发生法律关系的相对人极不公平。此外，在农村目前的土地承包经营权的流转中，农户和第三人多委托村委会完成土地承包经营权的流转，村委会和农户之间的关系既不能是信托，也不能是代理，无法理顺其间的法律关系。 上述有关村委会法律人格与其职能上的冲突或不协调，不仅仅在理论上或制度上产生空缺，而更重要的是在实践中成为滋生农村社会矛盾的土壤，它损害了农民利益，成为加快农村经济体制改革、解决“三农”问题的障碍。
