法治政府是2004年《政府工作报告》所确定的政府自身建设目标，它是政府自我认识的法律思维化之显著表征，是对学界多年鼓与呼的有限政府、有效政府、诚信政府、信用政府、理性政府、责任政府等诸多命题的一次较为科学、完整而成功的统摄与整合，有着深厚的理论内涵。其内在的理论逻辑表现为法治政府是扬弃对立物的外在形式——有限政府；法治政府是自我反思的内在升华——诚信政府；法治政府是理性统合的至高灵魂——责任政府。 一、法治政府扬弃对立物的外在形式——有限政府 法治相对于人治，从人性视角出发，法治是直接针对人性的制度设计，它要求从人性善恶关系中寻求“压制人性中最坏的可能，调动鼓励人性中最好的东西”之切入点，并以制度的办法在两者之间建立隔离墙以维持均衡。其主要功能在于防止、束缚专横的政治权力，要求政治权力严格受法律限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。法治之下的政府是“最适合人的本性的政府”，[1]它扬弃了建立在人性本善以至推及君主必善的人治政府形式——无限政府。法治可以从原则、宪政与效率等方面进行理解，这一理解为解读法治政府提供了基础。 按照宪政标准、法治原则和效率原则，有限政府应包括五层含义：有限政府首先体现在功能有限。根据经济决定上层建筑的原理，在社会主义市场经济条件下，政府应正确协调好自身作为市场参与者和调节者双重角色的关系，应坚持有所为有所不为的原则，坚决摒弃政府万能论。法治背景下对于政府该管什么，不该管什么的问题必须由制度和法律来回答。法律给出了政府权力运行的明确边界。法律至上性原则认为，对于国家、政府来说，法未授予的权力，属于非法权力，不能享有和行使，即法律至上性要求权力在法律授予的基础上依法行使。否则，便是对法律权威的莫大侵害，也是对公民权力、自由的莫大威胁。[2]这实际上是运用法律对政府的功能完成了宏观界定。 结构的有限是功能的有限在逻辑上的自然延伸和拓展。俗话说：“有多大的脚穿多大的鞋”，讲的就是功能与结构的关系道理。结构随功能的调整，或收缩或放大，结构的有限要求给政府瘦身，形塑“比较苗条的国家”或“苗条的行政”，特别是要求一个能更有效地、更经济地和在更大的程度上以合作和机构分工及对社会政策共同负责面对社会的国家机构。[3]在政府退缩、向市场价值回归的阶段，政府全能的神话破灭，政府在结构上要精简机构，裁减冗员，节约财政开支，核算立法成本。《全面实施依法行政纲要》（以下简称《纲要》）首次提出要“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”，是政府用好“钱袋子”的一项重要举措。此举与正在深化的政府机构改革两相配合，有望实现政府瘦身的目的。 同时，功能的实现依托职能设计，职能是功能的下位阶范畴，功能的有限决定职能有限。政府的职能主要分为统治职能和社会公共管理职能。政府职能的有限性意味着统治职能的有限和社会公共管理职能的有限。我国宪法规定“一府两院”的制度设计本身就表明政府的统治职能的有限；党对军队的绝对领导原则同样也证成了政治统治职能的有限。至于社会公共管理职能的有限，《纲要》要求：“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”现代法治的制度设计特别强调，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。[4] 职能的实现从法律层面来看离不开职权，有限的职能决定有限的职权，职能是从政府对社会的功能中具体分化出来的，职权是依照宪法、法律和明文规定对符合条件的主体授予的人民权力。从逻辑的视角看，职能的有限决定了职权的有限。职能的主体是政府或政府的某一部门，但职权必须是属于某一部门或具体行政职位。职权的有限是行政法越权无效原则的鲜明体现。越权无效原则的基本涵义是行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、约束力和执行力。[5]因此，《纲要》明确规定：“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权，要清理、确认并向社会公告行政执法主体，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。” 在功能、结构、职能、职权均有限时，职责的承担才是具体的和现实的，因此也是有限的。职责的有限包括法律规定的对象范围有限和主体范围有限。对象范围有限指的是对什么事负责，主体范围有限是指什么人对这件事负责。这里的主体不是抽象的政府，而是指政府的行政机关及其行政人员。这也是有限政府和责任政府的区别之一。责任政府的责任是政府成立的目的所赋予的，有限政府的职责虽然与政府的目的有间接关系，但它主要还是由法律明确授权的。温家宝总理的政府工作报告提到的决策责任制度、执法责任制度、执法过错追究责任和政府投资责任追究制度，从严格的学理上讲均指政府的职责。《纲要》的“权责统一”、“有权必有责”中的“责”也指的是职责。
