现代行政程序法的产生与发展标志着行政法治理论的成熟和人们对程序独立价值的深刻认识。现代行政是与民主法治分不开的，只享有行政权力，不承担行政责任，谈不上“法治”；只有服从行政权力的义务，没有获得权利救济的途径，谈不上“民主”。（注：王亚琴、孙际泉编著：《中国行政诉讼法》，中国政法大学出版社2003年1月修订版，第10页。）行政法治的实现在很大程度上决定于行政程序法治；而行政程序法治在很大程度上又决定于行政程序法律责任的实现。目前，我国虽然尚未制定出一部统一的行政程序法，但随着行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法等一系列单行法律以及有关法律、法规的出台，已经从立法上确立了基本的行政程序法律制度。从现有的行政程序法律制度来看，我国行政程序立法还存在着许多问题，其中之一就是法律责任不明确，大多数法律、法规虽然规定了行政程序规范，却没有规定行政机关违反行政程序的法律责任，（注：应松年：“我国行政程序法律制度之现状”，http://.jcrb.com/zyw/n6/ca11539.htm。）或者虽然规定了法律责任，但实践中又没有得到有效的贯彻实施，因此，对于行政程序法律责任制度的构建应当引起足够的重视。笔者通过本文仅对行政程序法律责任的归责原则谈些个人的意见和想法，以供我国行政程序立法参考。 一、关于“归责”与确立行政程序法“归责原则”的意义 根据国外学者的研究，“归责”(imputation)，是指行为主体承担其行为结果，或指行为主体在法律价值判断上应对某种法律现象承担责任。（注：胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2002年版，第550页；王利明著：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社2003年1月修订版，第15页。）我国台湾地区学者则认为“归责”的核心意义在于根据法律价值判断因素让致损行为主体转而承担由其所造成的损害权益。（注：邱聪智：“庞德民事归责理论之评介”，载《台大法学论丛》第11卷，第2期，第277页。）我国学者一般认为，所谓归责是指在行为主体因其行为或物件给他人造成损害之后，应否和依什么标准或根据承担责任。（注：王利明著：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社2003年1月修订版，第15页。）此处的标准或根据所体现的是法律的价值判断，过错、损害结果、公平理念以及其他要素都可能会成为法律追究行为主体责任的价值判断标准。 行政程序法归责原则针对的是职务行为，这与侵权法归责原则针对的民事行为有质的不同，职务行为引起的法律关系主体双方地位不同于民事法律关系双方主体的平等地位，这应是我们研究行政程序法归责原则值得注意的一个出发点。 为此，笔者以为，行政程序法律责任的归责在行政程序法领域内应当是指行政主体对于哪些程序现象在法律价值判断上应受责罚。这里，归责不仅仅是“对违反事先存在的义务的补救”，（注：也可以是对权利的放弃。不追究相对人放弃权利的责任，即属归责原则确定的范围。）如果采用“承担行为结果”这一概念，实际上是将责任与不利后果等同化了。在平等主体之间如果可以混用的话，则在行政法律关系主体之间实应特别注意加以区别的。因为行政法律关系主体之间不是权利对权利，而是权力对权利，而权力的行使是与职责联系在一起的。因此，行为责任与行为不利后果是有区别的。 尽管我国近年来行政法发展迅速，但是，有关行政程序法的规范尚不健全，借助于归责原则，有利于行政机关和司法人员在处理行政程序违法的案件中解决援引法律规定空白或难以援引现行的具体规定的问题，正确处理因行政程序侵权产生的争议；同时，掌握行政程序法归责原则，也有利于行政主体及其工作人员和司法审查机关理解和掌握行政程序法规范的功能和归责的目的，从而正确运用有关行政程序法律规范，制裁各种违反行政程序行为，充分保护行政相对人的合法权益。 二、我国现行“违法归责原则”模式选择与简评 我国《行政诉讼法》颁布实施以前，违法作为行政侵权的归责原则不仅成为主流观点，而且为许多单行行政立法所采纳。《行政诉讼法》将“行政程序违法”作为人民法院判决撤销行政行为的理由之一，意味着违法归责原则也适用于行政程序法。应该看到，经过一、二十年的行政法治实践，违法原则有较为突出的优点：首先，违法归责原则与《宪法》、《行政诉讼法》的规定相协调，也与行政法治、依法行政等原则相一致；其次，违法原则简单明了，易于判断，可操作性较强；再次，实现了外部行政责任认定标准的客观化，避免了过错原则中对主观方面认定的困难，同时避免了过错加违法原则的双重标准，也摆脱了民法原理中的某些束缚。（注：应松年、马怀德：“国家赔偿立法探索”，载《中国法学》1991年第5期；王振清主编：《行政诉讼前沿问题实务问题研究》，中国方正出版社2004年9月版，第96-97页；廖海文：“中外赔偿制度之比较”，载《法学评论》1996年第1期。） 但是，从行政法治的实践来看，仅仅确立违法归责原则是不足以全方位地对行政主体行使权力行为的程序进行制约的。首先，就目前司法实践来看，追究违法责任要求必须有法可依，我国是成文法国家，行政法制现状尚不够完善和健全，没有统一的行政程序法，单行行政法律、法规有关行政程序完善规定的也屈指可数，存在着许多“空隙地带”无法评判。其次，行政主体行使职权的程序明显不当时也会侵犯行政相对人的程序权利，甚至影响行政相对人的实体权益，但是由于因无法可依而不能追究其违法责任，而对明显不当的行政程序侵害行政相对人合法权益的，行政主体显然应当承担侵权责任，否则也不利于保护行政相对人的合法权益。第三，社会是变化发展的，法律的滞后性会表现出不可能对所有的行政活动程序都能作出全面、具体、细致的规定，有时也没有必要对所有的行政程序都作出非常详尽的规定，“国家管理的广泛性、复杂性和应变性，使得立法机关不可能通过严密的法律规范完全约束国家行为”。（注：罗豪才、袁曙宏：“论我国国家赔偿的原则”，载《中国法学》1991年第2期。）所以，给行政主体行使行政权力留有自由裁量的空间是必然的。但是自由裁量不是任意作为，我国已将比例原则确立为行政程序应当遵守的基本原则，行政主体在行使自由裁量权时违反比例原则应属违法，而比例原则恰恰正是制约行政自由裁量权最有效的处方药。但是，按照现行违法归责原则，行政主体行使程序自由裁量权的行为违反比例原则的，却因不违法而被免除责任。显然，这是不利于加强行政程序法治的。第四，由于我国没有统一的行政程序法，但出于控制行政权，保障行政相对人合法权益的需要，又对一些典型的、具有法律效果的、对公民的权利义务产生重大影响的类型化行政行为进行了细致化的规定，除了在实体方面规定严格的构成要件外，还在程序方面规定了行政主体具体行使职权行为的步骤和要素等。（注：如《行政处罚法》、《行政许可法》等。）从而致使对行政行为的违法性的判断转化为对其是否符合实定法的判断。加之对于违法归责原则中的“法”的范围，法律又没有作出明确的解释性规定，使在是否违法的判断中只考虑是否具备形式违法，而不考虑是否构成实质违法。而在现代法治条件下，很显然，违法分为形式违法与实质违法，形式违法即违反了实定法，而实质违法很可能找不到具体的实定法依据。这就使许多实质违法的程序瑕疵行政行为被免除责任。这一点也正如有的学者所指出的，使行政程序法律责任失去了其本该有的不确定性，（注：周汉华：“论国家赔偿的过错责任原则”，载《法学研究》1996年第3期。）导致行政主体及其工作人员在行使职权过程中，对于程序之于行政相对人合法权益保护所需的正当性考虑甚少，只求形式合法以规避责任。
