一、行政案卷概说 (一)行政案卷之界定 行政案卷（注：U.S.Code 557.3.(3).）是指对行政程序的记载以及行政行为所根据的一切文献，即行政行为案卷。行政案卷既可能是书面的形式也可能是口头的形式，行政机关口头的决定或口头说明的理由，如果可以证明确实存在时，也是案卷的一部分；行政案卷既包括行政相对人和有关利害关系人甚至其他社会公众提供的材料，也包括行政机关自己制作的材料；既包括对相对人有利的证据，也包括对相对人不利的证据。“案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定。包括初步性、建议性、和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分。而且它还应包括下列说明：就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量权问题所作出的认定、结论及其理由或根据；有关的规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。”（注：U.S.Code 557.3.(3).）案卷是整个行政行为过程的客观载体，笔者认为，行政案卷具有如下特点：（注：有学者认为行政案卷具有如下特点：真实性、封闭性、排他性、公开性和唯一性。参见倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，2004年全国首届行政诉讼理论研讨会提交论文。笔者认为“真实性”与“客观性”是不同角度的阐述；该学者将“排他性”与“唯一性”作为行政案卷的不同特征，笔者认为有重复之嫌，“唯一性”本身就包含了“排他性”。） 第一，程序性。行政案卷是在行政行为过程中形成的，行政行为的准备、实施和执行都应有案卷的记载，案卷与行政行为是相伴而生的，随着行政行为的结束案卷在客观上也已形成。案卷的程序性表明案卷材料的形成具有时间上的先后顺序，案卷材料的不同部分不能颠倒顺序。 第二，唯一性。每一个行政行为的形成过程是唯一的，作为记载这一过程的案卷也应当是唯一的，如果某一行政行为有两个或更多的案卷，那么这些案卷或者是整个案卷的一部分或者只有一个才是真实的。 第三，封闭性。行政案卷一经形成就具有封闭性的特点，不允许随意增加或减少案卷材料，这也是案卷的程序性特点所决定的。 第四，客观性。行政案卷是行政行为形成过程的载体，哪些材料应记录在案、哪些不能归入案卷，不取决于行政机关工作人员的主观意志，而应以案卷材料与行政行为相关为标准。相对人及其他利害关系人对行政行为的异议以及行政行为作出后可能存在的不利后果也应载入案卷。 第五，整体性。行政案卷是由很多不同的材料汇集在一起而形成的，这些材料都与案件相关，每一份材料说明一定的客观事实，全部材料集中在一起客观上再现了案件形成的全过程。 第六，相关性。行政案卷是不同材料的总称，这些材料之所以构成一个整体，是因为它们都与案件具有关联性，或者是能够证明案件事实，或者是对案件过程的客观记载，相关性也是对有关材料是否是本案案卷进行取舍的标准。 第七，多样性。行政案卷的表现形式是多种多样的，包括决定前的建议和通知、最后决定的内容及其决定的根据和目的、公众的意见以及行政机关准备的不享受任何特权的工作文件等。（注：Ernest Gellhorn and Ronald M.Levin,Administrative Law and Process,Law Press,2001,p.103～105.） 行政案卷与证据（注：证据一词通常在两种意义上使用：一种是当事人在诉讼的初始阶段为证明自己所主张的事实向法庭提供的书证、物证、证人的书面证言等；另一种是法院在判决中用来认定案件事实的各种书证、物证等。前一种意义上应称为“证据材料”，后一种意义上才是诉讼上的证据。参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第471页。本文是在第二种意义上使用证据一词，即定案证据。）有何区别与联系呢？就两者的联系来看，第一，行政案卷和证据具有某些共同的特征，我国诉讼法学界多数人认为证据具有客观性、相关性和合法性的特征，依笔者上述所见，客观性和相关性也是案卷的特征之一。（注：笔者并未将“合法性”作为案卷的特征之一，并不意味着案卷没有合法性。证据作为案卷的一部分，证据的合法性本身就说明了案卷的合法性。合法原则是行政法的基本原则，当然也是行政行为和行政程序应遵守的原则，因此合法性并不是案卷特有的特征。）第二，行政案卷和证据可以相互转换，这里要区别行政程序证据和诉讼证据，在行政程序中，案卷的外延大于证据，案卷是指行政程序过程的记载和行政行为所根据的一切文献，案卷包括行政行为的证据但不限于证据；在司法审查中，行政案卷成了诉讼证据的一部分，诉讼证据的外延大于行政案卷。按照我国《行政诉讼法》的规定，被告行政机关对自己作出的行政行为负有举证责任，而被告的行为记载于案卷之中，被告将案卷提交给法院以证明自己作出的行政行为正确、合法。诉讼证据不仅包括行政行为案卷，还包括原告提交的证据和法院依职权主动调查收集的证据在内。虽然案卷与证据具有上述的联系，但不能将两者简单的等同，行政案卷与证据至少有如下区别：第一，行政案卷具有程序性的特点，有些案卷甚至具有时间上的先后顺序，不能颠倒，证据通常没有顺序上的要求；第二，行政案卷具有封闭性的特点，案卷形成后一般不允许增加或减少，但证据则不同，判决或裁定发生法律效力后，当事人发现新的证据证明原裁判确有错误的，可以申诉或申请再审。
