《中华人民共和国行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”这既是对行政相对人提起行政复议请求权的规定，又是对行政相对人提起复议申请程序的规定。该规定在保护行政相对人诉愿提起权方面是无可非议的。然而，该规定使行政主体和行政相对人在具体行政行为纠纷中缺少缓冲带，容易使作出行政行为的行政机关与行政相对人在管理过程中的矛盾进一步激化，甚至难以使行政复议制度达到对行政相对人权益救济的效果（注：行政救济是一个范畴性制度，它是由若干个具体制度构成的一个制度系统，在该系统之下包括了许多分支。在设立行政救济制度时也只有把它作为一个系统来看才是合理的，而目前我国在建立救济制度时并没有考虑系统属性，从行政复议法晚于行政诉讼法十年出台的事实可以得到佐证，因为从逻辑关系上讲，行政复议先于行政诉讼。）。因此，笔者认为，应在行政复议提起与行政行为作出之间建立一个缓冲性的行政救济制度，即行政声明异议制度。基于目前我国行政程序法和行政实体法尚未有这一制度的规定，笔者只能从理论上对这一制度进行探讨。好在一些国家的行政法制度有这样的或类似于这样的制度，如《日本行政不服审查法》(昭和37年(1962年)9月15日法律第160号)第4条规定：“对行政厅的处分（注：此处的行政处分是指行政行为而不是指公务员的纪律处分，这是台湾行政法和大陆行政法在概念使用上的一个差别。）(根据本法施行的处分除外)不服的，可依照下一条及第6条的规定提起审查请求或异议申请……”第6条规定：“在下列场合可对行政厅的处分提起异议申请。但在第1项或第2项的情况下，如果对行政厅的处分可提起审查请求时，除非法律有特别规定，不得提起异议申请。一、处分厅没有上级行政厅时；二、处分厅为主管大臣时，或者为外局或设于外局的厅的首长时；三、不属于前两项的情形，但法律规定可提起异议申请时。”[1](P224)相关国家行政声明异议制度的设立为我们研究我国的同类制度提供了参考，本文将对我国设立行政声明异议制度的若干问题进行系统探讨，以求有益于我国行政救济制度的完善。 一、行政声明异议制度的界定 所谓行政声明异议制度是指行政相对人不服行政主体所作的侵害其权益的行政行为或者认为该行政行为侵害其权益的情况下，向作出行政行为的机关即原机关提出不同意见并申请复查、复核的一种行政救济制度。行政声明异议制度是一种法律制度，而不单单是一种法律行为，其作为一种法律制度有一套完整的规则和机制，该制度既可以归于行政复议制度的范畴——若把行政复议制度作为广义理解的话，又可作为一个相对独立的制度——即与行政复议制度并列的制度，若把行政复议作为狭义理解的话（注：台湾学者张家洋把诉愿分成广义和狭义：“广义的诉愿：所给的有关措施范围较广，指人民对政府的申诉行为，亦称任意的诉愿。即凡属人民因行政机关违法不当行政处分，致使其权益受到损害，或处于其他不利情势时，向作出该处分的机关或其上级机关请求设法予以补救的各种行为均包括在内。”“狭义的诉愿：亦称正式的诉愿，是指人民因行政机关违法不当措施，使其权益受到损害时，依诉愿法向原处分机关或其上级机关请求审查该处分，并决定予以救济的方法。”参见张家洋著：《行政法》，台北三民书局1998年版，第739页。）。至于是否归于行政复议制度的范畴要看各个国家如何选择行政复议制度的模式，只要其作为一个完整的制度形态出现，无论选择哪一种模式都是无关紧要的（注：行政复议制度在各个国家的具体情况并不相同，至于选择什么样的模式要根据各个国家的情况而定，如有的国家采取一级复议制，有的国家则采取二级复议制；有的国家复议是可选择制度，有的国家则是诉讼的前置程序。）；行政声明异议制度所体现的是行政相对人在法律上的请求权，或者说是一种诉权，该权利显然与行政相对人的实体权利非常密切，但千万不能将其归于实体权利的范畴，其是一种比较典型的程序性权利，行政声明异议行为不一定产生行政相对人所希望的法律后果的事实就是明显例证（注：程序权利是归属于程序范围的那些权利，如起诉权、要求回避权等，这些权利与行政主体的物质利益和其他利益可能没有直接关系，但它常常能引起实体权利的变化。现代法治国家中，公众越来越重视程序权利，这一权利已越来越具有独立的价值。）。此二方面是我们研究行政声明异议的两个最为基本的切入点，通过这样的切入我们可以将行政声明异议制度的法律特征概括如下。首先，行政声明异议制度是行政救济制度。“行政救济，是与民事救济相对称的法律救济制度，是关于纠正行政违法(或不当)以及弥补行政违法给予公民或组织的权益造成损害的法律救济制度的总称。”[2](P15)可见行政救济制度是一个制度范畴，而不是一个单一的具体制度，该制度从本质上讲是对侵权性行政行为的一个校正，只要与行政侵权行为校正有关的所有制度我们都可以将其归于行政救济制度的范畴。行政声明异议是行政相对人在其权益面临具体行政行为侵害的情况下而为的一种法律行为，申请过程的规范化使这一法律行为有了显著的制度色彩，其制度化、权益救济化、行政不当行为校正化等内在属性足以使其与行政救济制度对应。目前我国行政法学界关于行政救济制度范畴的揭示有失偏颇，一般认为行政救济制度包括行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度三大制度范畴。而在谈到行政复议制度时是完完全全将行政声明异议制度排除在外的，也就是说，在笔者撰写本文之前我国行政救济制度中是不包括行政声明异议制度的。从这个意义上讲，笔者对行政声明异议制度的研究实则对目前我国行政救济制度理论有新的挑战。行政救济制度作为一个范畴性概念包括了若干具体制度，而这些具体制度之间必然存在着某种逻辑联系，若把行政救济制度的外延作为一个金字塔式的排列模式的话，那么，处于最高层的则是行政赔偿制度，次层次的是行政诉讼制度，再次一层次的是行政复议制度，而行政声明异议制度排列在金字塔的最底端，是行政救济制度中最低层次的制度。说它是最低层的制度是因为，一方面该制度是其他救济制度起动的基础；另一方面，该制度一旦建立起来其适用概率是较多的。 其次，行政声明异议制度是行政系统内部的制度。行政权是国家权力的组成部分，在现代国家政权体系中国家权力一般都作了适当的划分，如有的国家将权力分为三类，有些将国家权力分为五类，还有些国家将国家权力分为四类（注：美国是典型的三权分立国家，其将国家权力从理论上分成三类，即立法、司法、行政。我国解放前将国家权力分为五类，即五权政制，包括立法权、行政权、司法权、考试权、监察权。《中华人民共和国宪法》将国家权力分为立法权、行政权、审判权和检察权四类。），这种权力的关系形式常常是一国宪政体制的重要内容。以对行政权起作用的制度而言，有些是通过行政权外部的权力，通过行政权外部的机制、通过行政权外部的制度对行政权起作用的，如通过立法权为行政权的行使提供规则，通过立法权对行政权的行使进行制约。还有通过司法权制约行政权的行使，司法审查制度或者行政诉讼制度就是典型的对行政行为过程进行制约的制度。与此对立，行政系统内部同样设立了一系列制度，对行政权的行使和行政行为进行控制和约束，如行政监察制度、行政责任制度、行政中的命令指示与请示汇报制度等。行政救济制度中有些在行政系统外部，如国家赔偿制度、行政诉讼制度，有些则在行政系统内部，如行政复议制度。《中华人民共和国行政复议法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”表明其是一个在行政系统内部相对独立的制度。行政声明异议制度就是存在于行政系统内部的制度，而与行政系统以外的机关或组织没有什么直接联系。我们说它是行政系统内部的制度是指其是设立于行政系统的一种制度，而不是说其是由行政系统内部决定设立的制度。恰恰相反，从设立该制度的国家来看，该制度一般是由国会制定的法律设立的，也就是说该制度的设立权在立法机关手中。还应说明，这里的行政系统是相对于立法、司法等国家政权体系而言的，而不是对行政管理相对人而言的，即是说行政声明异议所涉及的行政法关系并不是行政系统内部的关系，而是行政主体与行政相对人之间的外部管理关系。 再次，行政声明异议制度是保障相对人诉权的制度。行政相对人的权利体现在多个方面，其中诉权应是其中之一。传统法律理论中对诉权是这样解释的：“当事人提起诉讼的权利或权能。广义泛指公民向国家机关提交请求，依法保护自己的合法权益，包括民事、刑事、行政诉讼权。狭义专指民事诉讼上的权利。”[3](P811)依这种解释，诉权在绝大多数情况下其对象是司法机关，就是说能够承受诉权的主体是国家司法机关。然而，笔者认为从现代法治进程的要求来看，诉权的对象不断扩大，除了司法机关作为诉权解决主体外，行政机关也可以作为诉权的解决主体。再从深层次分析，诉权的形成是以纠纷为前提的，若遇有纠纷而纠纷之一者可以将这种纠纷诉之第三者，这种可以诉之第三者的行为过程就是诉权的实质内容。由此可见，受理者并不是诉权的决定因素，而纠纷的性质才是诉权的决定因素。诉权从其归属主体来看是归于当事人的，而当事人在大多数情况下与诉权的解决主体是相对应的。在行政管理活动中，当事人就是受行政机关行政行为影响的公民、法人和其他组织，也就是行政相对人。其与行政主体在管理过程中出现的磨擦，在行政法治国家是不能由被管理者提出来的，诉权在行政权行使阶段也就不存在。随着社会的发展和法治化程度的提高，行政主体与行政相对人之间的磨擦可以以行政相对人正当提起的方式而出现，诉权的概念和范围也应由民事领域、刑事领域拓展到行政领域。行政声明异议是由行政相对人对行政主体的行政行为不认同而引起的。对于行政相对人来讲，对行政行为提起异议的权利只能归于其诉权的范围之内，而不能归于其他权利范畴之中。对行政声明异议所以作为行政相对人诉权的认识一定要站在较高的角度，若不这样认识就很难使行政声明异议成为行政相对人一种正式的法律权利（注：此处笔者使用正式的法律权利的概念，因为在我国行政管理活动过程中，有一些行政主体在作出行政行为时还是在一定范围内允许相对人提出异议的，但由于没有法律规定它只不过是行政机关给行政相对人提供的一个方便，而不是行政相对人法律上的当然权利。）。行政声明异议作为一种法律制度它在权益保障方面必然有所指，我们可以说通过行政声明异议制度可以保护相对人财产权的实现，还可以通过行政声明异议保障行政相对人人身权的实现等，但若从行政声明异议对权利的直接保障来看则保障的是行政相对人的诉权。
