一、关于定义“公共利益”方法之检视 关于定义“公共利益”的方法，在立法界与学术界出现了截然不同的界分。在立法界和学术界多数学者看来，“公共利益”作为宪法性原则是不可定义的，因为“公共利益”与“正当程序”、“公平”、“法治”、“人权”等原则概念一样具有相当程度的模糊性和不确定性，更有学者认为它是个缥缈不定的东西，迄今为止无人对之加以精确的界定，台湾学者陈锐雄指出：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”[1]公共利益作为一个非常不确定的概念，即便我们从宪政史上不同时代的思想家们关于公共利益的理解和解释考察中也会得出相同的结论。同时，由于一个国家的政体不同，统治者利益的内涵是极富有变化性的，不同政体下公共利益的表达是存在相当大的差异性的，它只能在最终价值诉求上表达为共同体全体成员的普遍利益，而什么是普遍利益，如何将社会全部成员的单个利益要求整合为公共利益，借助于什么程序和条件实现公共利益，都是“一个无法解决的难题”。立法者即使希望对“公共利益”下一个定义式的规定，这不仅是一种奢望，因为“作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题”；[2]而且在立法技术上也存在极大的困难，因为当人们着手使某一术语本身更加精确时，就会发现他用来消除所论及的模糊性的那个术语本身又是模糊的，因此，消除一个给定术语的所有模糊性是一个不切实际的目标。[3]因此，作为原则性概念是立法者对事物的一种高度概括，运用这种模糊性和非确定性的概念，从而授予法官更大程度的自由裁量权借助于法律解释来有效解决社会复杂的利益关系，以此应对社会不断变迁所带来的不稳定性。 近年来，随着我国宪法将“公共利益”纳入其范畴以及土地征用和城市房屋拆迁而引发的对“公共利益”事件的重视，学界有学者就提出了“亟须对公共利益进行法律规定”的诉求，呼吁通过法律对公共利益做出明确而具体的规定。[4]确实，如果法律能够对“公共利益”作具体、明确之规定，当然就会对公共权力的限制与公民私权的保障起到重要的作用，但这种要求法律具体化的方法是难以做到的，因为宪法法典不是“词典”，它不会也不可能对公共利益这样一个需要高度概括和抽象的词语做出明确的规定，即使世界其他国家的宪法和法律也是以原则性的规定出现的，像“公共利益”之类的语词属于法官在司法实践中被不断解释的概念，也只有通过不断的阐释，才能更好地揭示并实现宪法的精神和价值。另外，需要指出的是，“公共利益”关涉社会每个成员的利益，它在一定程度上往往是作为一个目的性价值出现的，而何谓公共利益的最终目的和价值却难以要求全体社会成员就此达成共识，因为人们发现“一种只要求他们就手段而非目的达成共识的合作方法”，才有可能得到稳定的和平的秩序，并有助于人们追求各种各样的不同目的。[5]人们就程序问题而非目的达成共识是理解和把握公共利益的较好的一种方法，这样有助于每个人都能从中获益，而且最终则有利于公共利益的实现。 综上所述定义“公共利益”的方法，笔者认为有三种方法来理解和解释之：一是公共利益的一般学理特征；二是程序原则的限定；三是法律列举与概括式规定。 二、关于公共利益之概念阐释 （一）公共利益的一般学理特征 学理特征是把握一个概念的基本内涵所必需的，一个概念无论如何难以下定义，但其基本特征能够反映出这一概念的本质和基本精髓。从字义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，私人利益指的是单个社会主体的利益，公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。据哈贝马斯之研究，直到17世纪中叶，英国才开始使用“公共”（Pubic）一词，在当时，其含义通常用“世界”或“人类”来替代“公共”；法语中的“公共”（Le Pubic）一词最早是用来描绘格林字典中所说的“公众”，而“公众”一词在德国18世纪才开始出现，并从柏林传播开来。[6]而现代《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[7]由此可见，近代以来所出现的“公共”一词，迄今为止含义是基本稳定的，与“公众”或“人类”等事务有关。故依据对“公共”一词的基本理解，公共利益之含义乃指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。其构成包含了三层基本含义：其一，公共利益的提供者主要是政府，这是因为国家政府被认为是凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，惟有国家政府外在地超越于私人或集团利益；从社会契约与人民主权理论分析，人民只是把对社会公共事务的管理权授予了国家政府，政府扮演的角色只能是为公众服务的“公仆”，它所提供的服务是一种公共服务，也就是经济学家所谓的能够向社会所有社会成员提供服务的“集体产品”。但是，现代“公共集体产品”的提供者除了政府之外，还有非政府组织和公民，他们的参与也同样可以维护和增进公共利益，如公民个人投资教育、社会福利事业或其他公益事业等，所以“政府并不是惟一的提供者”。[8]其二，公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益，“公众”范围内的公用，则具有公共性。换言之，公共利益作为一种“集体产品”或公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有社会其他成员所共享，所以公共物品的两个显著特征就是“供给的连带性以及排除他人消费的不可能性或无效率性。”（注：谬勒解释说：“对于这种公共物品来说，增加更多的消费者并不妨碍其他人受益。一种公共物品，虽然其边际成本是正数，但只要平均成本递减，也就会有供给的连带性因素，引出需解决的集体共同供给的问题。”参见[美]丹尼斯C.谬勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第16页。）因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同体提供的集体产品，是悖离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共利益。所以，公共利益的历史，就是一部反对或阻止某些特定群体滥用政府权力为它们自己谋求不正当利益的权利斗争的历史。
