一、“有限”与“有为”的天然张力是内含于宪政的一对永恒矛盾 “宪政即有限政府”[1]；“‘宪政’就是‘限政’”[2]；“所有宪法政府本质上都应是有限政府”[3]；立宪政体指的是“对统治者的权力有明确公认并经常运用的限制 的政体”[4]；“(宪法的)存在形式可以有差异，但(宪政)行为的结果是一样的：都对 政府行为作出了(有效的)约束”[5]……这些不胜枚举而又大同小异的宪政定义，反映 了国内外学者对宪政内涵的认识是基本一致的。回顾历史，一切宪政，无论发生在哪个 时代或哪个国家，也不管采用什么形式(民主共和制或君主立宪制)，无一不是作为无限 权力即专制制度的对立物而出现和存在的，其本质特征都是限制和约束政府权力，而且 ，大凡成熟的宪政对政府权力的限制总是多层面、全方位式的。这包括：第一，权力主 体即国家政府机关和政府官职必须依法设立，它们必须根据法定程序取得权力，即权力 来源必须具有合法性；第二，政府权力的界限必须有明确规定，是为权力范围的有限性 ；第三，政府必须遵循法定的程序和方法行使其权力，是为权力运行过程、方式的规范 性；第四，政府必须对权力行使的后果负责，一旦误用或滥用权力，社会能够及时有效 地追究其政治责任或法律责任，是为权力行为的责任性。一句话，宪政就是政府权力从 产生到存在、从运用过程到运用结果，无时无刻不处于法定规范的制约之下。所以，宪 政就是“有限”政府，如今几乎已成为一个不证自明的公理性命题。 但是，如果把宪政简单地等同于“有限”政府，而不及其余，也是不全面的，甚至是危险的。因为限制政府权力并不是宪政的最终目的，而仅仅是一种手段。宪政的终极目标是要建立一个公正、有效、负责任、能够确保个人基本权利和不断推进社会福祉的政治法律体系，一个既能除弊又能兴利的政府。因此，宪政意义上对国家权力的“限制”绝不能理解为“削弱”、“缩小”，相反，宪政要求人们必须赋予政府以足够强大的权力资源和自由裁量空间，以便使其能够有所作为，管好公共事务，保持社会的安全与稳定，推行有利于国民幸福的政策。假如对政府权力限制不当，或限制过头，就有可能导 致“软弱国家”、“低能政府”的出现，其后果将是国家安全、社会秩序、国民自由与 权利统统失去保障，增进公共福祉更是无从谈起。这样的“宪政”是不会被任何国家和人民所接受的。 政府既要“有限”，以避免专制暴政，又要“有为”，以防止无政府状态，这两种使命和功能之间的天然张力就成为宪政躯体内一个无法回避的逻辑悖论和现实矛盾。正如周天玮先生所言：“人们一方面希望政府有为，拥有足够的能力和权威可以带给人民荣耀、胜利、秩序和富裕；另一方面，又想要政府有限(受限)，不希望这个有能力和权威的政府失去应有的节制，压迫人民，任意剥夺国民的生命、自由和财产。这个矛盾是永恒的。”[6] 二、“有限”和“有为”只能兼顾而不可偏废 “有限”和“有为”矛盾的不可避免性，决定了如何正确处理二者的冲突是宪政产生伊始就始终面对的一个重大课题。由于二者缺一不可，因而解决这个矛盾的惟一正确途径只能是双方兼顾，通过协调与平衡，使之达到和谐统一，而不能抑此扬彼，有所偏废。质言之，理想的宪政应当是：既要对政府权力严加限制，使其不能为非作恶，危害社会自由，又要给予它足够的权威、能量和自主活动空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。用《美国式民主》的作者伯恩斯等人的话说，真正的宪政“既是政府的一种积极的工具，使统治者能够管理被统治者，又是对政府的一种约束力量，使被统治者能够制约统治者”[7]。 如果处理不当，造成二者失衡，必将走向宪政的反面——专制。假如“有限”不足，政府“有为”就会无限制膨胀，最后超越合法界限，退化为胡作非为即专制。如果“有限”过度，“有为”不足，则可能导致“弱政府”，甚至“无政府”状态的发生，形成暴民乱政，一旦出现这种情况，专制往往乘虚而入，取宪政而代之，因为在国家动乱的形势下，社会最迫切的需要是尽快恢复秩序，而要达此目的，就需要集中权力和资源，建立威权政府，这就为专制的出现提供了机会。历史上曾出现过不少这样的事例，譬如，18世纪末，法国大革命在推翻了封建专制制度后，建立起了共和宪政，但因当时法国人把注意力过分集中于权力限制上，只解决了政府“有限”问题，而忽视了政府“有为”问题，没有赋予政府以应有的权力，所以面对国外强敌大军压境、国内派别纷争不已的严峻形势，共和政府束手无策，结果，刚刚呱呱坠地的宪政就被拿破仑的军事独裁扼杀于襁褓之中。再如，20世纪初，德国和意大利都初步建立起了议会制宪政，但同样因为缺乏效能，在1929年经济大危机到来之际，政府一筹莫展，令国民大失所望，法西斯政党乘机上台执政。可见，“政府的无能不是宪政的保障，而通常是宪政被颠覆的罪魁”[8]。 那么，实现“有限”与“有为”的平衡是否可能呢?答案是肯定的。对此，李波先生曾做过简要而不乏深度的理论分析。他指出，一个权力“有限”的政治体制因为约束了统 治者的恣意妄为，因而能够提高政府决策的民主性和科学性，通过分权制衡、国民参与 、言论自由等限权机制，可以防止公共决策流于少数人的暗箱操作、独断专行或者被一时的激情、偏见、短视或局部利益所腐蚀，从而保证决策符合理性原则，建立于社会整体与长远利益的基础之上。即使一时决策失误，也能及时地得以发现和纠正。这样的政府肯定会受到人民的信赖和拥护，因而必定是强大有力的。另一方面，限权政府还为社会提供了一个良好的制度框架，使不同的个人和集团可以通过正常渠道顺畅无阻地表达自己的利益要求，包括释放和宣泄自己的不满情绪，并在正当法律程序的框架内相互冲撞、妥协，以实现和解，而不是对各种不同利益要求的合法性进行预先设定，从而避免了下列情景的发生：某些利益要求总是得到重视和支持，而另一些利益要求则总是被忽视或受到压制，由此导致社会矛盾逐步激化，最后酿成大规模的政治危机和社会动乱，陷政府于瘫痪。从这个意义上讲，限权政府反而更有利于国家的稳定和长治久安，更有利于政府积极“有为”。不过，“要做到有限政府和有为政府的有机结合，必须在宪政制度的设计上花大力气”[9]。
